试论党内法规与国家法律的衔接协调

　　摘要：全面推进依法治国关键在党，依法治国必先依法治党。党的十八届四中全会强调提高管党治党的水平，必须注重党内法规与国家法律的协调衔接，才能使法律规范体系和党内法规体系日趋完备与完善。党内法规的制定确保在国家法律规定的边界内运行是推动党内法规与国家法律互联互动的前提和保障，重视国家法律的立法和党内法规制度的衔接和协调，妥善解决党内法规与国家法律冲突的事后排除，从而实现依法治国与依规治党的有机统一。
　　关键词：党内法规；国家法律；衔接协调
　　十八届四中全会提出，坚持党的领导是全面推进依法治国的题中应有之义，党既要依据宪法法律治国理政，又要依据党内法规管党治党。党内法规是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。形成完善的党内法规体系，必须注重党内法规同国家法律的衔接协调，才能不断提高党内法规的执行力，真正把党要管党、从严治党落到实处，实现依法治国基本方略同依法执政基本方式的统一，实现党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动的统一。
　　一、衔接协调的基础：厘清党内法规和国家法律的边界
　　党内法规与国家法律的区别。一是调整对象不同，党内法规主要调整的是党内关系和党内生活，国家法律主要调整的是社会关系和社会秩序；二是制定机关和制定程序不同，党内法规是由省级以上党组织按照《中国共产党党内法规制定条例》规定的程序制定的，而国家法律是由全国人大及其常委会、国务院等根据《立法法》规定的程序制定的；三是适用范围不同，党内法规适用于党组织和党员，国家法律适用于一切公民、法人和其他组织；四是实施方式不同，党内法规主要以党的纪律作为实施保障，国家法律主要依靠国家强制力保证实施。
　　尽管党内法规与国家法律存在上述明显的不同，但二者是相辅相成、相互协调的。具体表现为：一是党内法规体系和国家法律体系都是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，是我党依法治国、依规治党的重要遵循。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确阐明，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。〔1〕中国特色社会主义法治体系包括五大体系，即完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系。党内法规体系已被纳入法治体系之内，成为五大体系之一。这说明党内法规，是国家法律体系的重要组成部分。二是党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障，是国家法律的重要保障。党内法规在条件成熟时可以经过法定程序上升为国家法律。三是党内法规的制定与实施都要在国家宪法和法律范围内开展，不能超越、逾越、凌驾于国家宪法和法律之外、之上。四是党内法规要严于国家法律，从党的先进性建设的角度来看，这是因为加入中国共产党，成为中国共产党这个执政党组织的一员，就要模范遵守国家法律，按照党规党纪以更高标准严格要求自己。
　　二、衔接协调的实现：党内治理与法律治理紧密配合
　　十八届四中全会提出加强党内法规制度建设，强调注重党内法规同国家法律的衔接和协调。这种提法在党的全会历史上尚属首次。它为今后一段时间内推进党内法规制度体系建设规划了一个路线图。实现党内法规同国家法律的衔接协调，必须注重党内治理与法律治理紧密配合。
　　第一，在国家法律的立法方面体现与党内法规的衔接协调。国家法律在立法时，基于某些政治考虑，有的暂时没有考虑对涉及政党和中国共产党的事项作出规定，这种情况在立法中较为多见另外，党内法规没有规定的一些内容或事项，法律应预设衔接路径。〔2〕
　　第二，党内法规也要积极与国家法律建立衔接协调。党内法规的制定既要在形式上保证党内法规立法项目的设计与国家法治建设的总体规划和具体安排相协调，又要在内容上保证党内法规与国家法律相对接。《中华人民共和国立法法》严格规定了全国人大及其常委会、国务院及其各部委、各省人民代表大会及其常委会和省级人民政府等立法主体的权限。《中国共产党党内法规制定条例》指出，中央纪律检查委员会和中央各部门负责起草中央党内法规，由中央办公厅负责协调中央纪律检查委员会和中央有关部门负责起草综合性党内法规，严格界定了党内立法的权限和主体，使党内法规的无权制定、越权制定、重复制定得以避免，确保党内法规的严肃性和权威性得以彰显。
　　党内立法权力的行使边界是党内立法权限得以实施的前提和基础。党内立法的权限，必须是对国家立法权予以充分的尊重和维护的基础上实施。国家立法确立的制度、只能由国家立法调整的事项以及必须由国家立法规范的行为，党内立法应避免涉及或不能干涉更不能规定。在维护国家法律的权威性、严肃性的前提下才能确保党内法规的权威性和稳定性。健全和完善党内法规，逐步提高党内法规制度的科学性和规范性，需根据国家立法经验，健全和改善党内立法审议表决机制、党内法规制度立法后的评估机制、推进党内法规制度备案审查和纠错机制，以此来进一步提高党内法规草案的审定质量。
　　第三，妥善处理党内法规与国家法律的衔接问题，必须建立二者之间沟通协调的工作机制。党内立法与国家立法在日常运行中存在交集，因此，在开展具体工作的过程中，很多重要问题需要经过双方的协作、配合才能得以妥善解决。为此，党内立法机关必须要加强与人大法规部门、政府法制部门的工作联系，建立定期沟通、协调的工作程序、规则的有机联系和有效运转机制。对于党内立法与国家立法工作中交叉重叠的重要问题，双方必须通过相互协作、相互配合来解决：一要共同调查研究和论证需要党内法规和国家法律双重调整的重要立法问题。二要统筹规划和正确运用党内立法和国家立法两种方式和手段。三要明确党内法规与国家法律在党的建设、社会事业领域的权责和分工，诸如如何有效推动党政机关依法行使公共权力，各司其职、各负其责；如何规范和监督党政领导干部的从政行为；如何推进党风廉政建设等各方面的工作；等等。endprint
　　第四，整合党内法规和国家法律。按照党内法规和国家法律相整合的原则，将基层一些成熟的做法和经验，上升为政策，成熟的并带有普遍适用性的政策上升为党内法规。条件成熟时，可以将党内法规经过法定程序由国家立法机关制定成为国家法律。
　　三、衔接协调的保障：党内法规与国家法律冲突的事后排除
　　建国后，尤其是改革开放以来，为了规范党组织的工作活动和党员行为，增强党组织的凝聚力和创造力，我党制定了大量的党内法规和规范性文件，为党组织工作的顺利展开提供了重要制度保障。但党内法规制度在一定程度上存在不适应、不协调、不衔接的问题：它们或者同宪法和法律以及党的理论路线方针政策相抵触、或者同党章的规定相违背、或者滞后于实践发展的需要、或者规章制度之间相互冲突，针对党内法规制度中存在的这些问题，为了顺利推进党内法规制度建设，维护党内法规制度的严肃性和权威性，应建立党内法规的违法审查、违法纠错机制，并适时建立党内法规违宪审查制度。
　　第一，建立党内法规的违法审查、违法纠错机制。多年来，一些地方红头文件的制定比较随意的现象时有所见，干部群众对此意见很大。特别是有些红头文件与党的方针政策、法律法规不一致，甚至或者文件之间互相掣肘，严重损害了文件的严肃性和党的权威性。因此，我党对于不适应新形势、新任务的陈旧法规适时提出既要修改和废止，更要审查、修改和废止与国家宪法法律相抵触的党内法规内容。2012年5月，中共中央印发《中国共产党党内法规制定条例》，提出了适时对党内法规进行清理的要求。2012年6月，中央批准印发《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》，开启了党的历史上对党内法规和规范性文件进行集中清理的先河。通过对新中国成立至2012年6月期间出台的23000多件中央文件进行全面筛查，共梳理出规范党组织工作、活动和党员行为的中央党内法规和规范性文件1178件。经过清理，废止322件，宣布失效369件，二者共占58。7；继续有效的487件，其中42件需适时进行修改〔3〕。这次集中清理，为形成完善的党内法规体系奠定了良好基础，有利于加强党内法规与国家法律的衔接协调，增强各级领导干部自觉在宪法和法律范围内活动的意识，以依法执政带动和促进依法治国，为依法治国提供可靠政治保证和有力制度保障。
　　为此，应该建立健全党内法规即时清理机制。即时清理是一种制度化、规范化、常态化的清理机制，指在党内法规和规范性文件的制定或修改过程中，如出现不协调、不衔接、不一致之处，即对相关党内法规和规范性文件进行同步清理。只有通过即时清理，在制定、修改新的法规文件时妥善处理其与旧的法规文件的关系，才能有效避免出现新的不协调、不衔接、不一致问题。下一步在党内法规制度建设中，将把即时清理作为制定或修改党内法规和规范性文件的必经程序，抓紧健全工作制度和工作程序，充分发挥即时清理在党内法规建设过程中同步维护党内法规制度协调统一的作用。
　　第二，适时建立党内法规违宪审查制度。2005年，我国成立了作为法规备案审查工作机构全国人大常委会法规备案审查室，此审查室由全国人大常委会法制工作委员会专门设立，负责法规备案及审查下位法和上位法尤其是宪法的冲突和抵触。鉴于此，应在党内设立一个专门的党内法规备案审查工作部门，如党内法规备案审查室（可设置在纪律检查委员会内部），通过党内违章审查制度的建立，对党内法规的备案及受理涉嫌违反党章等党内法规的行为予以审查。在制度设计上，对提起审查的主体、受理审查的主体、纠错程序从提升到党内法规的层面予以明确的界定和规定。按照党内颁布的各项法规需合宪性、合法性与规范性的原则，对于党内法规与国家法律、党内上、下位法规、以及同一层级党内法规之间有冲突之处，进行有效审查，以期保证党内法规与国家法律并行不悖，相互融合，相互促进，从而确保国家法律、党内法规自身体系、党内法规达到和谐统一。
　　党的十八大以来，党中央提出了要加强党内法规制度建设。习近平同志强调，要按照于法周延、于事简便的原则，提高制度制定质量，要立体式、全方位推进制度体系建设，把权力关进制度的笼子里。2013年5月27日，又公布了《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》和《中国共产党党内法规制定条例》。这些制度的制定为从从源头或根本上避免或减少无权制定、越权制定、重复制定等党内法规无序制定的现象奠定了坚实的基础。同年11月，党中央又公布了党内法规制定工作五年规划，即《中央党内法规制定工作五年规划纲要（20132017年）》，这在党的历史上是第一次。它有利于加强党内法规制度体系建设，推进党的建设制度化、规范化、程序化，提高党的科学执政、民主执政、依法执政水平。〔4〕因此，随着党内法规建设不断向增强与国家法律的衔接性这个方向进步，将会把依法治党推上一个新的台阶。
　　参考文献：
　　〔1〕中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定。〔N〕。人民日报，20141028。
　　〔2〕唐海潇。法学视角下党内法规的不足及其构想〔J〕。理论研究，2013，（5）：32。
　　〔3〕党内法规集中清理工作完成规范同志称呼文件保留〔EBOL〕。新华网，20141118。
　　〔4〕中共中央发布党内法规制定工作五年规划纲要〔N〕。人民日报，20131127。
　　作者简介：梁桂芝（1964），女，黑龙江哈尔滨人，教授，主要研究方向为宪法和司法制度。