基于政策网络下网约车的规制困境与治理应对

　　【摘要】网约车因其巨大的便利性和科技型，收到公众的积极响应与欢迎，迎来了市场井喷期，产生了较大的经济社会价值，但因为对网约车的政策监管与法律制约还存在一定的缺陷，所以导致网约车行业安全隐患、管理混乱、市场垄断等问题的出现，并且一时间难以得到有效解决。为推动我国网约车的深入发展，本文首先介绍了近年来网约车监管政策的演变和探索，在此基础上，分析了各方利益与矛盾所在，最后提出网约车监管政策网络的治理策略。
　　【关键词】网约车；政策网络；困境；治理；共享经济
　　一、前言
　　在网络技术和人们新消费理念的助推下，经济发展有了新方向与新动能，作为新兴产业的网约车正茁壮成长，但由此各种公共问题、治理问题的应运而生，这些问题既遏制了网约车的发展，也考验着政府的治理能力。为帮助网约车尽快走出监管困境，实现更加稳定健康的发展，需要从政府监管、政策制定、市场自我约束等方面充分考虑到包括社会公众、网约车企业、相关部门的利益与损失。基于政策网络视角，能够关注网络的构建过程与主体的策略，对探究网约车的监管困难和治理应对具有重要的现实意义和理论意义。本文将通过政策网络的划分与构建，探索网约车各利益群体之间的关系与制约性，进而明确治理问题，提出治理策略。
　　二、网约车监管困境的演化和政策探索
　　（一）网约车平台成立之初：缺乏监管
　　在网约车成立之初，其规模较少，使用频度较低，还未引起较大的社会反响，再加上其是新生事物，所以政府对网约车的限制规范基本是空白。当时，只要有一辆车、一本驾照就可以加入网约车平台，成为网约车司机，只要有移动通信工具注册账号就能成为网约车的乘客。成为网约车司机的门槛很低，这种情况下，吸引了不少司机注册成为网约车司机，而且网约车平台为了吸引网约车司机，通过更多奖励和较高的薪酬吸引司机，一时间网约车市场进入野蛮生长期。同时，也通过低廉的价格吸引更多乘客注册、乘车。网约车的快速发展，给传统出租车行业带来了强烈挑战，政府部门相关政策没有迅速到位，网约车的喷井式发展，再加上传统出租车行业的抵制，传统出租车行业与网约车行业逐渐产生了矛盾，在这种情况下，传统出租车行业对政府的观望态度持反对意见，强烈希望政府出台相应政策，维护出租车公司的利益。
　　对乘客来说，网约车相比较出租车而言更加方面和优惠，出租车必须在路边等待，而且每个城市的起步价都不相同，很多出租车还不打表，出现了胡乱收费的现象，而网约车在一定程度上，费用更低，收费更加规范，但是对乘客的人身安全和信息安全有一定的潜在风险。因此乘客对网约车的态度也是矛盾的，既担心网约车存在的更多威胁，又希望网约车继续存在保持其低价便利性，所以总体社会舆论希望政府要承担起对网约车的监管职责。
　　（二）网约车成长初期：一刀切式取缔政策
　　随着各种网约车事故的发生，再加上网约车行业逐渐扩大，对传统出租车行业的冲击也越来越大，不得不引起政府部门的关注和重视，于是在多方压力下，政府部门开始关注网约车市场，整治网约车市场乱象，甚至有的地方试图取缔网约车。2014年，上海市交委公开表示滴滴专车属于非法运营。2015年，交通部部长在两会上明确表态不允许私家车接入专车服务。此后一段时间内，全国各地进入打压取缔网约车的阶段。政府打压取缔网约车的直接结果是出租车行业的快速崛起，获得了出租车行业的支持，但是政府的这种一刀切行为，并没有充分考虑到社会发展的需求，与互联网的潮流相背，损害了网约车平台的利益，在一定程度上，还引起了网约车消费群众的不满，使消费者无法继续享受网约车带来的便利，也无法根本上解决出租车市场供需的结构性矛盾。
　　（三）网约车壮大期：主动监管
　　面对互联网平台以及广大消费者的压力，政府不得不面对这些现实问题，以更合理的方式参与治理。2015年，上海正式宣布向滴滴快车颁发国内第一张网约车平台经营许可证。2016年公交部、交通部等七部委联合出台了网约车新政，明确和承认了网约车的合法地位，认同网约车的出现是对出租车行业的一种改革与创新，专门出台了网约车经营服务管理暂行办法，这意味着政府对网约车的治理进入了新阶段〔1〕。在政府政策制度的重压下，网约车有了一定的准入条件、监管平台和管理要求，网约车合法化以后，网约车平台、网约车司机更加有信心参与市场竞争，网约车行业也可以获得合法地位，规范发展政府监管下的网约车也可以保障消费者权益，在消费者享受网约车带来的便利的同时，确保出行的安全，乘客市民也更加放心乘坐网约车，对政府行为表示赞同和拥护。
　　三、各网络主体间的矛盾与冲突
　　网约车的出现，是分享经济和互联网出行方式的体现，在一定程度上缓解了公众出行难题，对环境保护问题也有一定的贡献，可以说网约车是时代发展的产物，也是满足人们多样化出行需求的产物，必须以疏代堵，不是一味的遏制其发展，而是应该完善政府监管平台，通过协商和研究，平衡各利益主体的利益关系，让网约车平台能够健康发展。
　　（一）监管机构和运营平台之间的矛盾
　　网约车作为新生事物，在发展过程中必然会引发一些问题和乱象，作为监管机构，必须充分承担自身责任，制定政策，深入落实，积极应对，但目前政策的实施效果尚不令人满意，导致了监管机构与运营平台之间的矛盾。相关政策的出台会禁止不合理不合规的网約车进入市场，不少网约车司机因不满足条件而不得不退出网约车平台，触及到运营平台的矛盾，但这是监管机构无法退步的要求，必须加强对运营平台的规范和救济，才能促进各利益主体实现共生与平衡。
　　（二）运营平台和消费者的矛盾
　　运营平台的最终目的是为了更多的盈利，消费者则希望有更加便捷高效廉价的服务，这两者之间难免会有矛盾性存在，比如有的网约车夜间价格要比白天要贵，不同的约车形式也有不同的价格标准，需要乘客自行决定出行选择，为了能够快速拓展市场，运营平台在吸引网约车司机和乘客上用尽手段，但有些手段往往是矛盾的，比如放宽对网约车司机的审核，但由此也增加了乘客的不安全因素，同时网约车的价格和安全保障系数将会影响出租车和网约车二者之间的市场需求。
　　（三）出租车行业平台之间的矛盾
　　每一个网约车都想扩张市场，获得更大的市场版图，甚至有的平台之间出现恶性竞争，比如美团打车与滴滴打车之间的博弈，两个平台为了争夺市场，出现了恶性竞争，通过一分钱乘车和免费乘车的方式，抢占市场，对司机也有丰厚的订单奖励，两个平台之间的市场战争愈演愈烈，甚至引发到其他领域，比如外卖平台的滴滴外卖和美团外卖之间的市场战。还有就是出租车与网约车之间的矛盾，因为网约车的出现，出租车收益变少了，有的出租车司机甚至实业，对于二者产生的矛盾冲突，传统出租车经常选择罢工作为利益博弈后的策略。
　　四、网约车监管政策网络的治理策略
　　从网络互动关系及其现存问题的分析来看，网约车监管的政策制定过程处于复杂的网络环境中，各主体之间的矛盾较量，各主体的沟通不畅，再加上监管主体力量不强硬，方法不到位，执行未落实等，都是影响网约车政策科学性、阻碍各级政府治理能力提升的重要障碍。因此，如何进一步优化网络治理手段，形成力量更均衡、沟通更顺畅、监管更规范的网络治理体系，是帮助网约车走出监管困境的关键。
　　（一）调整网络间资源配置
　　在网约车监管政策过程中，应均衡分配各资源，增强各政策网络的话语权，通过调整网络互动关系让各主体间的地位更加平等，相互之间沟通更加畅通，防止权力过于集中。首先，要促使网约车监管政策网络中的强势主体做出资源倾斜〔2〕。政策共同体与府际网络作为政策网络中的权力中心与资源中心，應当进一步明确自身的公共性特征，促进自身资源向其他网络流动与让渡，形成更为平衡的网络互动关系。
　　（二）推动网络间协调与整合
　　破解网约车监管困境，关键在于促进各政策网络间的沟通与协商，缓解主体间的冲突，进而实现政策价值认知的整合。网约车中被监管的主体分别有着各自不同的目标和利益，监管政策的实施与执行，必定会触及某类群体的利益，决定了网约车监管中的行动分歧。因此，需要增强各类主体之间的交流与沟通，充分表达出各自的合理意愿，在尽量满足各平台意愿的基础上，寻求相对公平公正的政策出路，保护各平台之间的实际利益，力求主体间的价值认知协调甚至最终整合。归根结底，政策网络间互动应在平等互惠的基础上进行，进而努力
　　达成价值认知协调最大化。
　　（三）运用互联网思维拓展新路径
　　互联网思维是当前潮流的思维方式，也是社会领域常用常新的治理思路。在网约车监管困境中，可能可以运用互联网思维得到有效解决。一是要进一步推动电子政务的发展，拓展渠道，收集来自专家学者、业内人士、市民代表等群体的意见，在现有制度设计基础上探索互联网的表达形式，弥补之间民意表达不畅，反应滞后的问题。二是要加强网络舆情对政策过程的监督，从而有效防止政策失误，比如滴滴拼车曾发生过不少事故去，其中的乐清女孩搭乘滴滴拼车而遇害的悲伤事件，滴滴平台客服和官博的说法引发了网友的不满与热议，是网友们的共同努力，推动了滴滴平台更加关注对乘客的安全保护，此后，紧急联系人、网约车摄像头、一键报警等设置，都从技术和硬件设备上提高了对乘客的安全保护。
　　（四）优化网络治理模式
　　优化的网络治理模式，首先，明确网约车治理所涉及到的主体，各主体之间的关系以及各主体所应遵守的法律法规、道德规范等。然后，要对政策网络进行分析，准确厘清各主体的资源条件、行动策略，并充分认识到各主体互动中可能出现的冲突与矛盾。其次，要根据实际情况完善与更新网络规则，协调各主体产生的冲突，并进一步检视网络规则的适用性，从而开始新一轮网络治理，直至达成治理目标〔3〕。
　　五、结语
　　当前，我国对网约车的规制陷入困境，既未有效实现客运市场的规制目标，又大大阻碍了共享经济的发展。基于对规制现况的反省和社会大众的呼吁，在法治原则与互联网思维的指针下，我国应调整网络间资源配置，推动网络间协调与整合，运用互联网思维拓展新路径，优化网络治理模式，推动我国网约车新政的改革。
　　【参考文献】
　　〔1〕方俊。网约车的规制困境与法律应对〔J〕。苏州大学学报：法学版，2017（2）：7891。
　　〔2〕李奇林。政府规制视角下的我国网约车监管政策研究〔D〕。山东大学，2017。
　　〔3〕朱一红。新政实施后网约车监管与服务研究〔J〕。中国市场，2017（11）：174175。