对行政处罚执行时效制度的探讨

　　摘要：结合我国当下的执法实际，根据行政权力来源不同，与之对应的行政处罚权也并不一样。广义范围上行政处罚权的实施分为两种，一种是由有权做出行政处罚决定的行政机关予以实施，另一种是无法定处罚权的行政机关或者行政案件当事人申请人民法院强制执行。相比较第二种模式，我国目前还没有规定行政机关自行强制执行的时效。
　　关键词：法治政府；行政处罚；执行时效
　　一、行政处罚执行时效制度基础理论
　　（一）行政处罚执行时效的概念
　　时效，是指一定法律事实，持续维持一定法律状态并达到法定期间，由此产生一定的法律后果。时效不同于除斥期间，时效一般适用于请求权，以法定期间经过为前提，因不行使的事实而使得权利消灭，因此，时效制度中设定了中止、中断事由。当下，时效在我国的法律体系中广泛应用于刑事、民事和行政三大领域法中，行政处罚执行时效和追诉时效、裁决时效一并构成完整的行政处罚时效，这三种时效是根据行政处罚所适用的时间段不同而做出的分类。
　　（二）行政处罚执行时效的主要特点
　　1。合法性
　　行政处罚执行时效在法理上其内容、效力等制度都是通过国家立法予以明确。尽管司法实践中，现阶段我国颁行实施的行政成文法中未规定行政处罚执行时效的内容，但放眼世界，有好多的国家和地区都有规定这方面的具体内容，比如德国的《违背秩序法》奥地利《行政罚法》等。正是因为有法律的明文规定，行政处罚执行时效才合法存在，对涉及这一行政关系的相对人主体才具有强制约束力的影响。
　　2。强迫性
　　行政处罚执行时效的强迫性特点是自身合法性的自然衍生。法律是由国家制定或认可，并由国家强制力保障实施的行为规范，如果行政主体和行政相对人不遵守法律规定的行政处罚时效，就会受到国家的制裁。基于这法理学中最基本的理论，行政处罚执行时效当然具有强迫性，且行政法律关系的双方当事人都不得自行变更、放弃该时效。
　　3。公益性
　　实施法律的重要目标是为了维护法律秩序的稳定，但任何事物状态存续达到一定的时间，将不可避免地产生一种社会信赖，并在此基础上，又会产生一系列新的法律关系，若是为了恢复旧的法律状态而过分苛刻已经稳定的新的法律状态，不可避免地会造成对善意第三人合法权益的侵害，不利于社会秩序的正常运行。行政处罚执行时效的公益性即在于划定合理期限对原法律关系进行教育和惩罚，避免因经过一段较长时效进行处罚而破坏新的法律关系，损害社会信赖。
　　4。平衡性
　　在行政法律关系中，行政主体与行政相对人处于不平等的地位，行政相对人往往处于弱势地位，如若行政主体在行使行政处罚权时得不到有效地监督而怠于行使，会极大损害相对人的利益，人为增加行政处罚的不确定性。行政处罚执行时效的平衡性在于划定一个期限，提醒行政主体依法及时行使处罚权，保护行政相对人的可期待利益。
　　（三）行政处罚执行时效制度意义
　　行政处罚执行时效制度所蕴含的价值主要有以下几点：
　　1。效益价值
　　笔者认为，该价值是行政处罚执行时效最根本的价值。当今社会发展的主要主题之一就是把资源的配置利用最大限度化。法律的自身属性又决定其不可替代地担负起协调实现上述主题内容的历史使命。执行时效制度对于社会资源的保护、科学配置以及高效利用具有正面的促进作用，并在合理的时间范围内，催促有权的行政机关尽快完成处罚决定的执行，以防止怠于用权、任性用权，减少权力上之睡眠者的出现。与此同时，这一规定对于控制行政权的恣意行使有着积极的作用，对于建设法治政府、法治社会起到规范和推动作用。
　　2。秩序价值
　　一旦行政机关在作出具体的行政处罚决定后，不能在合理期限内执行实现或者进行选择性地执行，那么就会扰乱行政相对人已经形成的新的法律关系和社会关系，势必造成行政相对人对行政机关的强烈不满，使执行难问题进一步恶化，从而动摇公民信守法律的决心，伤害公众对法律秩序产生的社会信赖。
　　二、行政处罚执行时效制度的现状
　　（一）立法方面的不足
　　结合我国当下的执法实际，根据行政权力来源不同，与之对应的行政处罚权也并不一样。广义范围上行政处罚权的实施分为两种，一种是由有权做出行政处罚决定的行政机关予以实施，另一种是无法定处罚权的行政机关或者行政案件当事人申请人民法院强制执行。但目前我国并没有规定行政机关自行强制执行的时效。
　　（二）实施方面的不足
　　随着立法的不断完善，中国特色社会主义法制体系已基本建立，在依法治国理念日益深入人心的今天，依旧有一些行政执法部门没能完全做到有法必依、执法必严、违法必纠的法治要求。几千年的历史，令人治的思想在行政领域无法彻底消散，甚至是在部分基层单位领导的头脑中，这一思想还根深蒂固地存在着。行政执法实践中，行政人员往往受到来自权力、金钱、人情等多方面的干预和影响，特别是在治安管理处罚过程中，利用我国目前没有规定行政机关自行强制执行时效的法律漏洞，不及时地对违法者进行惩处，而是想何时处罚就何时处罚想不处罚就一拖了之，既没有行使好人民赋予的行政管理职能，又严重减损地方政府权威和国家法律的权威，革除官僚作风弊病势在必行，以便敦促行政机关尽职尽责和及时完成法律赋予的行政处罚职能。
　　三、行政处罚执行时效制度的创设与完善
　　早在1957年，我国颁布的《治安管理处罚条例》第19条第2款就规定了治安管理处罚，从裁决之日起，过了三个月没有执行的，免予执行。之所以在法治不断进步发展的今天，行政处罚执行时效制度出现了倒退，主要原因是因为我国现在仍奉行着只要有行政处罚裁决就贯彻始终的原则，而无论这个过程需要多长。笔者认为，正是现行立法方面的不足，才导致并助长行政执法实践方面存在的突出问题和不良风气。要从根本上解决行政处罚法律关系长期处于不稳定状态，就应当加快行政处罚执行时效制度的创设和完善。
　　（一）行政处罚执行的时效期限
　　笔者认为，从制定法律的自身特点和创设法律的障碍考虑，制订初期行政处罚执行时效的期限不要超过行政诉讼执行时效的期限。结合现行的最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释司法，初期的行政处罚执行时效可以参考行政诉讼执行时效的相关内容，即规定为180日或6个月，如果没有法定的正确理由，一旦超过规定执行时效，之前生效的行政处罚决定不得再予以执行，即使属于必须要执行的情况，有执行权的行政处罚机关也不得采取强制手段予以执行。此外，可以在立法技巧上加入但書。
　　（二）行政处罚执行时效的起算时间
　　目前我国在行政处罚执行时效起算时间上主要有以下观点：第一种观点认为是从行政处罚裁决生效之日起算；第二种观点认为是从处罚裁决发生法律效力之日起算；第三种观点认为是从行政处罚裁决作出之日起算。笔者认同第二种观点。首先，第一种观点没有考虑到行政处罚决定做出之后，行政相对人还享有提出听证的权力期间或者需要给予其一个履行义务的期间。其次，第三种观点没有考虑处罚决定做出后还要有一个送达期间。只有第二种观点，行政处罚执行时效自行政处罚裁决发生法律效力之日较为合理并具有可操作性。
　　（三）行政处罚执行时效的阻却制度
　　行政处罚执行时效的阻却制度主要包括中断和中止，且主要是基于经济、医疗等原因事由。从比较法的角度考虑，笔者认为，我国大陆地区在创制行政处罚执行时效制度时，可参考已有阻却制度规定国家的经验做法，充分考虑到执行时效的阻碍制度，明确规定出行政处罚执行时效因法定事由不能开始执行或继续执行的具体处置情况。此外，行政机关仍然存在想何时处罚就何时处罚想不处罚就一拖了之的现象，笔者认为，应当结合我国的具体情况，创设并完善行政处罚在执行时效的中止、中断制度，进一步规范行政机关执行行政处罚的随意性。