基层行政机关摆脱传送带困境的理论探析

　　摘要：传送带理论是传统行政行为法学的必然产物，该理论虽有其历史必然性，也能实现逻辑自洽，但却将基层行政机关推入传送带困境。行政过程论者虽注意到行政行为的有机联系特征，却未就如何摆脱困境提供明确路径。本文试图通过借鉴规范体系理论，以厘清行政所依之法作为突破点，为基层行政机关摆脱传送带困境提供理论范式。
　　关键词：传送带困境；行政行为论；行政过程论；规范体系
　　一、传送带理论简介
　　（一）传送带理论要义
　　在对美国行政法的传统逻辑和运作进行评估时，理查德B斯图尔特教授认为在传统行政法模式之下，行政行为的合法性来源于代议制机关的授权，这种授权行为可以被形象地理解为传送带，即将由立法机关的合法性传送到行政机关〔1〕，这就是所谓的传送带理论〔2〕。
　　（二）传送带理论是传统行政行为论的产物
　　传统行政法主要以行政行为作为研究对象，所形成的行政行为理论是运用概念分析法学方法，在行政主體为达成一定行政目的所实施的各种行政活动中，选定某一特定时点的行为作为控制整个行政活动合法性的对象，从现实复杂的行政活动中抽象地归纳出各种了理性的行政行为，在此基础上为各种行政行为分别设定法律要件，通过依法行政的要求实现对行政活动的监督和控制。为了突出各种类型行政行为的合法性，必然强调法律对行政权力的有限监督和控制，按照行政行为论的研究范式，传送带理论有其逻辑合理性。
　　二、基层行政机关传送带困境
　　（一）传送带困境表征
　　纯粹从语言逻辑上分析，传送带理论似乎能够实现自洽，可以与法治理论中法无授权不可为的政府依法行政基本要求相适应。然而，为了给社会发展进步预留空间，立法不能过于具化，于是立法授权这一传送带传送而来的立法指令需要适当宽泛和抽象，从而出现了传送带困境。但亟需行政机关解决的社会问题却真切地摆在面前，如果严格遵循传送带理论，就意味着行政机关因无法可依而难以解决现实问题，如果摒弃传送带理论，虽然现实问题可能会得以解决，但行政机关将会面临未依法行政所带来的责任风险。
　　（二）基层行政机关受传送带困境影响最为明显
　　传动带理论强调行政所依之法应由立法机关制定，立法权作为国家权力之一种，属于由宪法所创立的权力，必须服从宪法，才能取得合法性。按此理论推演，立法机关制定的全部法律规范以金字塔的形式呈现，国家机关的层级越高，需要遵守的法律规范越单一，我国大约80的法律、90的地方性法规和几乎所有的行政法规都要靠行政机关执行。上面千条线、下面一根针，至到乡镇、街道人民政府这样的基层行政机关，所要执行的法律规范多如牛毛，且数量不断变化调整，基层行政机关迷失于传送带困境的现象更为严重。
　　三、摆脱传送带困境的理论路径探析
　　（一）行政过程论未明确摆脱传送带困境路径
　　能动行政并非随意行政，法治政府仍然需要坚守法治阵地，既要鼓励行政机关有所作为，又要防止其肆意而为。有学者认为现代行政法学应当在维持传统行政行为概念及其理论体系的基础上，引进行政过程的概念以及相应的理论体系〔3〕。目前，行政过程论的论点基本清晰，但理论体系尚未完整建构，同时，行政过程论实际上也并未脱离行政行为论，相反，只不过强调一系列行政行为的有机联系，因此对于如何摆脱传送带困境，没有提供十分明确的理论指导。
　　（二）厘清行政所依之法或为摆脱困境必由之路
　　基层行政机关如欲摆脱传送带困境，既不能完全仰赖传统行政行为论，也不能仅仅依凭行政过程论，作为实践者，基层行政机关所需要做的是博采众长。传送带理论强调行政所依之法为狭义的立法机关制定的法律，通过对传送带困境的分析不难看出，困境并非源于传送带模式设计严重背离科学性，而是源于传送带所传来之法难以满足现实需要，原因则复杂多样，既可能是由于法未跟上时代变化、场景迁移步伐的问题，也可能是由于立法技术问题（如立法论证不充分等）。如欲克服代议制机关立法所存在的时效性差、实效性不足等弊端，破题的关键是厘清行政所依之法的范畴。
　　当然，健全法律体系从而使之能够适应社会现实的需要，是制定法国家破解传送带困境的应然之路，但短时间之内难以实现。更何况，基于制定法的特质，其本身并不应面面俱到，而需保持适当克制，这种克制即使不像刑事司法领域内的谦抑性原则那样严格，但至少要确保不能制约社会正常的发展进步。正如陈新民教授所言法律之数量庞大，会导致立法品质的粗糙肤浅，也使法律之适用者经常与实证法律发生冲突；也使国民失去对法律的信仰〔4〕。所以，无论从眼前的现实出发，还是兼顾社会发展的长远前景，制定法过多并非益事。
　　刘作翔教授提出了法治中国下的规范体系理论，该理论将中国当下的规范进行了整合，最初用三位阶〔5〕进行概括，指出除了广义上的法律之外，政策、党规党纪、习惯、乡规民约均起到规范社会行为的作用。受此理论启发，笔者认为如果对行政所依之法作全面的理解，不局限于单一的国家立法，而是扩展为规范体系，也许可以帮助基层行政机关解脱传动带困境。当然，将此理论运用到基层行政机关的行政行为中，还需要做出以下澄清。首先，基层行政机关在能动行政过程中，仍要坚持严格规范公正文明的行政为民价值原则不动摇。其次，要坚守法律优先、法律保留底线不突破。坚决遏制行政机关超越国家立法中对行政权的基本限制。最后，要对规范进行有机整合。制定法拥有不容置疑的优先适用地位，目前的案例指导制度已经基本解决了指导性案例的地位问题，在制定法和指导性案例均缺失的情形下，各规范之间的适用次序还需进一步加以研究。
　　参考文献：
　　〔1〕【美】查德B斯图尔特著，沈岿译。美国行政法学的重构〔M〕。商务印书馆2002年版，第1011页。
　　〔2〕王锡锌。英美传统行政法合法性解释模式的困境与出路兼论对中国行政法的启示〔J〕。商法研究，2008年第4期，第94页。
　　〔3〕江利红。论行政法学中行政过程概念的导入从行政行为到行政过程〔J〕。政治与法律，2012年第3期，第88页。
　　〔4〕陈新民。行政国家的理念澄清谈汉斯彼得斯的为行政国家而奋斗论〔M〕。收录于陈新民《功法徐札记》，中国政法大学出版社2001年9月版，第36页。
　　〔5〕刘作翔。规范体系：一个新体系结构的思考〔J〕。东方法学，2013年第1期，第64页第76页。
　　作者简介：
　　李树静（1982。11～），女，内蒙古赤峰人，讲师，中国社会科学院博士研究生，研究方向：法社会学。