对非营利性体育组织去行政化改革的思考

　　【摘要】运用文献资料、逻辑分析等方法，本研究针对我国非营利性体育组织的管理体制做了深入的分析和评价，以此来进一步探讨在当今形势下，我国非营利性体育组织管理体制的发展趋向以及一些制度改革的设想。旨在为我国非营利性体育组织的健康、持续发展提供一些学术性参考。
　　【关键词】非营利性体育组织；管理体制；去行政化；改革
　　改革开放以来，我国非营利性体育组织发展的非常迅猛。非营利性体育组织培育了我国公民自主参与体育锻炼的经验和能力，但是大多数非营利性体育组织成立之初的发起者是政府有关部门，于是大量行政机关工作人员在非营利性体育组织内部任职或兼职。随着我国市场经济体制的不断推进和体育事业不断改革，非营利性体育组织应该脱离政府的怀抱回到群众之中，否则政府将很难从具体的事务中解脱出来，做到政事分开，小政府，大社会的格局也很难实现。因此，非营利性体育组织去行政化改革势在必行。
　　一、当前我国非营利性体育组织的双重管理体制
　　双重管理体制形成于20世纪80年代后期。1989年10月，国务院发布了《社会团体登记管理条例》，可以说这是国家第一次以行政法规的形式规定了双重管理原则。所谓双重是指具有两个行政管理部门，即业务主管单位和登记管理机关。因此，国家体育总局人事司依据《条例》的规定和要求也制定了体育社会团体的《全国性体育社会团体管理暂行办法》，其中规定：国家体育总局是社团的业务主管单位，机关各厅、司、局、直属机关党委是社团相关业务管理的职能部门；社团所在单位是受国家体育总局委托负责对社团进行日常管理的挂靠单位；国家体育总局管理的社团与省、直辖市同类体育社团的关系是业务指导关系。对于国家体育总局以外的其他行业成立的全国性体育社团，由国家体育总局协同挂靠单位，根据有关社团管理法规和各自职能共同做好社团指导管理工作。〔1〕由此可以看出，我国的体育社团既接受民政部门登记管理机关的管理，又接受各级体育主管部门的管理，从而形成了对体育社团的登记注册管理，即日常性管理实行登记管理部门和体育主管单位双重负责的双重管理体制。〔2〕
　　二、双重行政管理体制的利、弊分析
　　（一）双重管理体制的合理性
　　从当时的具体情况看，双重管理体制的设计是无可厚非的。首先，设计这样的制度不仅能够重新规范已经存在的非营利性体育组织，并且对新申请的非营利性体育组织进行严格的控制，而且对于公民的行使权利来说也是一种法律法规的支持和保障。其次，在我国非营利性组织管理处于多头管理状态下，将这个职能交给两个部门以合作的方式来完成，即能减小管理的风险性，又能提高管理的实际效果。再次，在改革开放初，复杂的申请程序也有助于国家保护那些比较规范和有背景的非营利性体育组织。
　　（二）双重管理体制的弊端
　　第一，注册过程复杂而漫长。非营利性体育组织寻找自己的业务主管单位是一件比较复杂与困难的事，而后又要经历一段漫长的登记注册过程。据调查统计，当时82个全国性体育社团中有95。1是政府部门决定成立。〔3〕这说明这种登记注册的过程漫长而复杂，很多民间的体育类非营利性体育组织都采取放弃或逃避的态度，而直接由政府发起建立既可以很顺利的找到业务主管单位。也正因如此，本属于公民权利的非营利性体育组织，却间接的成为了政府的下属机关单位，亦被人们称为二政府。
　　第二，管理复杂化，阻碍非营利体育组织的发展步伐。国家通过一个机构，两块牌子的组织模式将体育社团的各办事机构纳入政府相关职能部门或事业单位。〔4〕这样一来，不但增加了管理成本，而且还会造成以行政管理的方式替代社团的自我管理。这一现象存在的潜在危机是，目前的体育社团没有牢固的社会根基，一旦体育行政部门负责社团筹备申请、成立登记前的业务审查权力丧失，现存的官方体育社团如不及时向实体化发展，将不得不面临生存的窘境。〔5〕
　　三、我国非营利性体育组织去行政化改革的思考
　　（一）双重管理体制的改革趋向
　　第一，考虑分类对待的管理原则。应该对不同类型和性质的体育非营利性组织采取不同的管理手段和政策。例如，根据社团组织的形成、领导的产生、经费的来源等，体育社团可分为官办社团、半官办社团和民办社团三类。〔6〕这样各类非营利性体育组织才能更好的各行其是，各就各位，全面提高管理和工作效率。第二，适度修改登记管理办法。对于一些危险性较低又利于全民健身的非营利体育组织就可以允许它们直接登记；对于那些从事高危险性运动的非营利性体育组织，如攀岩、登山等，还是需要有专门的业务主管部门进行监管。
　　（二）减少体育行政机关领导干部的任职兼职
　　中国近一半的全国性单项体育社团领导人有在政府部门任职的经历。根据国家相关规定，除有特殊原因需申请兼任的，一般这种行为是被禁止的。减少体育行政机关领导的任职或兼职不仅有利于政府与非营利性体育组织分开，有利于体育政府部门的职能转移。因此，对于减少体育行政机关领导的任职或兼职这个现实的问题应该采取持久战，从点滴入手，从简单的部门开始逐渐理清，最终找到各自的位置。
　　（三）完善非营利性体育组织的内部治理
　　完善非营利性体育组织的内部治理主要涉及以下方面：首先，严格执行民主制度。民主是非营利性体育组织的本质属性，民主不仅体现在非营利性体育组织的干部选拔机制上，而且还体现在具体事务的决策中。第二，明确各主要干部的职责。无论采用的哪种治理方式都应该明确各主要干部的职责。这样不仅有利于非营利性体育组织的管理有序化，而且还有利于决策失误后的责任追究。最后，明晰资产的管理和使用。规范其管理和使用是维护非营利性体育组织透明度和社会公信力所必须完善的制度。
　　四、结语
　　我国非营利性体育组织无论是在外在的发展水平，还是在内部的制度设计方面都还比较落后，不够完善。因此，对于非营利性体育组织去行政化改革就显得十分必要。去行政化涉及到行政部门责、权、利等诸多敏感问题，所以去行政化不仅是对非营利性体育组织的革命，而且也是对我国政府部门的一次巨大挑战。
　　【参考文献】
　　〔1〕黄亚玲。论中国体育社团：国家与社会关系转烃下的体育社团改革〔M〕。北京：北京体育大学出版社，2004（10）：75，76
　　〔2〕巫兰英。对我国体育社团双重管理体制的分析〔J〕。体育文化导刊，2008（2）：32
　　〔3〕王颖，等。《社会中间层改革与中国的社团组织》〔M〕。中国发展出版社，1993：16，18
　　〔4〕汪流。全国性体育社团的发展研究〔J〕。体育文化导刊，2009（8）：21，23
　　〔5〕汪流，王凯珍。我国体育类民间组织现状与未来发展思路〔J〕。成都体育学院报，2008（1）：24
　　〔6〕王名，等。中国社团改革从政府选择到社会选择〔M〕。北京：社会科学文献出版社，2001：62