我国社会救助制度存在的问题和对策研究

　　摘要：社会救助一词，有些也称为社会救济，是指国家和其他社会主体面向由贫困人口和不幸者组成的社会脆弱群体提供款物接济和扶助，以维持其基本生活需求，保障其最低生活水平的一系列生活保障政策。社会救助是现代社会保障制度的基本组成部分，在矫正市场失灵，调整资源配置，实现社会公平，维护社会稳定等方面发挥着重要的和不可替代的作用，其产生、形成与发展都受到人道主义思想的浓厚影响，是社会保障的最后一道防护线和安全网。在我国特色社会主义事业蓬勃发展的今天，如何不断完善我国的社会救助制度、解决其在发展过程中遇到的新问题，是当前缓解社会矛盾、促进民族团结的首要任务。
　　关键词：社会救助改革与调整社会保障
　　一、国外社会救助制度改革与调整经验
　　1。改革或调整的原因
　　20世纪70年代，经济危机的影响不仅仅表现在西方各国经济的降温上，同时也对西方资本主义社会以及政治方面造成了巨大的冲击。危机过后，各国学者逐渐开始寻找经济萧条的原因，其中当时包括社会救助在内的社会保障制度被认为是导致经济萧条一个重要原因。超越经济发展水平的支付待遇以及门类繁多的保障项目，给国家财政及个人都带来了沉重负担，以谋求公平优先，兼顾效率的社会保障制度已经超越了当时资本主义经济发展的承受能力。
　　由于过于完善的社会救助制度，以及过高的救助水平淡化了人们的自我保障意识，加深了享受社会救助待遇人群对社会救助的依赖，直接造成了其中一部分人的懒惰行为。这对于辛勤工作的现役劳动者来说并不公平，从而使现役劳动者对此种现象产生不满，导致他们的生产积极性下降，降低了整个社会的生产效率。这不仅加深了现役劳动者与依靠救助生活的人之间的对立情绪，间接激化了社会矛盾，而且对整个国家经济的发展也产生了非常消极的影响。
　　与社会救助项目数量不断增加，实施范围不断扩大相对应的却是社会救助管理、经办工作的低下效率，复杂的工作程序与繁重的工作任务使社会救助管理、经办机构服务人员的缺乏耐心的工作态度，社会救助服务质量也日趋下降。这种矛盾引发了整个社会的不满情绪，人们普遍要求改革社会保障管理体制。社会救助没能发挥其预期中的作用，失业现象的发生更为严重，加深了贫困人群的贫困程度，他们反过来又要求政府提高社会救助支出的给付水平，加重了国家的财政负担，使国民经济的发展走入了恶性循环的怪圈。
　　2。国外社会救助制度发展改革路径
　　（1）由生存型向发展型转变。发展型社会救助模式将政府与社会对贫困人员的救助行为，看作为一种以社会为投资主体的投资行为，一系列的社会救助项目作为一种社会政策的倾斜而被实施，这种社会政策的倾斜旨在提高社会劳动力的素质，并以此增强一个国家或地区的可持续发展能力。20世纪90年代中期，西方主要资本主义发达国家开始尝试实施一项从社会福利到工作福利计划，旨在通过提高社会福利补贴水平来提高失业贫困人员再就业能力。这项计划的实施内容充分体现了发展型社会救助模式的核心是对劳动市场中人力资本的投资和救助模式的进步。
　　（2）由权利型向权利义务结合型转变。除了一个家庭的人均收入必须低于法定贫困线这一条件外，国家为这些家庭提供的社会救助待遇可以说是无条件的，所以，权利与义务的不对等性是社会救助区别于其他社会保障制度的最主要的特征之一。20世纪90年代以来，西方国家的社会救助政策中出现了承担责任才能享受权利的理念，其基本思路是以参加工作作为领取受助待遇的条件将两者联系起来，从而达到避免有工作能力的人长期依靠社会福利和救济的目的。1996年美国国会通过的《个人责任和工作机会协调法》要求依靠政府救助的家长在两年的受助期内必须工作，否则这个家庭将会无法获得补助，从而降低了受助者对于救助待遇的长期依赖性。反映了一种依靠自己的劳动比依靠政府的救助更能改善自身经济状况的福利价值观。
　　（3）减弱负激励效应。受助者受到负激励效应的影响，是西方福利国家在实施其社会救助制度的过程中不可避免的问题。努力工作者的实际收入与他们的付出不成正比，从而削弱了人们的工作积极性。受助者往往是在经济社会的竞争中处于劣势的人群，由于缺乏相应的激励机制，他们的所处的就业环境决定了他们更愿意接受相对稳定的社会救助待遇，而不是冒着再次在竞争中被淘汰的风险重新加入充满未知的竞争中去。正是这种负激励效应在一定程度上导致了受助者对于救助制度的依赖。减少或避免救助过程中的负激励效应，并提高受助者的劳动参与率，是许多西方福利国家社会救助制度改革中的一个重要内容。
　　二、我国社会救助制度存在的问题
　　1。社会救助基金的供给不足
　　第一，我国的社会救助基金主要来源于财政和社会捐助，因为地区经济社会发展不平衡以及现行分配制度的局限性，导致一些地区社会救助基金没有长期而稳定的来源，我国庞大的人口基数与断裂的资金供给链共同造成了一部分地区社会救助基金存在较大的缺口。第二，由于我国社会救助基金现由政府民政部门管理，缺乏专门的管理部门和专业的基金管理机制，使社会救助基金存在被其它项目挪用的可能，从而导致了社会救助基金储备的不足。对于社会救助对象的定位不准确也引发了社会救助基金不能够被高效率的发放和使用。
　　2。救助水平偏低
　　近年来，我国的社会救助水平不断提高，但总体来看，还是处于一个相对较低的水平。在许多地方，被救助者除了维持最低的生活水平外，并没有多余的能力和资金去为摆脱贫困创造条件。甚至在许多西部贫困地区，由于经济发展水平较低，加上受到物价水平波动的影响，当地政府部门提供的社会救助待遇水平都还未能完全满足受助者保障其最基本生活水平的要求。
　　社会救助水平处于一个较低的状态不仅仅会威胁到受助者的基本生活问题，同时也会给其它一些社会保障子系统带来负面影响。例如在普及九年义务教育后，许多贫困地区的儿童虽然不需要交纳学费，但因为其恶劣的生存条件使他们不得不辍学在家劳动来解决自己的温饱问题。由此可见，社会救助尤其是如何保证合理的社会救助水平，在我国社会保障事业建设中是一个最需要重视的首要问题。
　　3。政府对社会救助事业重视不足
　　虽然近十几年来政府部门逐渐开始加大对落后地区的扶植力度和政策支持，但毕竟在经历了长时间的贫困后，许多政府官员已经习惯了不给予对于社会弱势群体的贫困问题以足够的关注。
　　非营利组织因其自身的非营利性、民间性、自治性、志愿性和公益性的特征，特别适合作为除政府部门外社会救助项目的参与者，成为实现公共利益的公共事务管理者的有效补充。但是我国对于非营利组织的管理制度遵循的是非竞争性原则，这一原则本质上是计划经济管理体制在非营利组织管理上的复制，它一方面保护已有的非营利组织，另一方面限制新的非营利组织的建立，这种不利于非营利组织健康发展的制度在长时间内一直存在而未经改革，也体现出了政府对于社会救助事业的重视程度不足。
　　4。相关理论研究相对滞后
　　从社会救助的提供者来看，我国的现代社会救助事业与西方发达国家相比还处于刚刚起步状态，相关理论研究还不够深入，许多高校的社会保障、社会工作等相关专业设立时间不长，这就导致了相关的管理性专业人才的数量与还暂时不能满足我国社会救助事业发展的需求，一些用于解决社会救助实施困难的先进制度与管理办法也有待进一步的探索与运用。从教育救助的角度看，还未能形成教育救助人力资本产出制度创新与改革更多更优秀人力资源的良性循环，制约了社会救助相关理论与制度研究的深入。
　　5。缺乏完善的社会救助法律及相关监管机制
　　2014年2月国务院公布了《社会救助暂行办法》，但不可否认的是，《社会救助暂行办法》只是一部政府规章，只能暂时缓解社会救助在执行过程中乱象的发生，其在法律效力上仍是无法企及尚未出台的《社会救助法》。社会救助制度缺乏统一的内容和标准，其监管机制也不够完善，造成了社会救助人群的定位不够准确。以许多非公办学校的助学金、奖学金发放为例，监管机制的不完善导致了一些完全不符合领取条件的学生可以通过一些非正当手段与真正的贫困学生竞争享受救助待遇，其结果往往是真正贫困的学生在人脉关系、物质条件方面的劣势导致其在竞争中失败，使许多非公办学校的教育救助陷入了贫富差距扩大化的怪圈。
　　三、我国社会救助存在问题的解决对策及思路
　　1。加速《社会救助法》出台
　　平衡好各个社会阶层及相关部门的利益，在《社会救助暂行办法》试行的基础上加快推进《社会救助法》的出台，统一各级政府部门的社会救助责任，从法律角度杜绝社会救助工作的随意性。从根本上通过《社会救助法》的顶层作用解决社会救助的碎片化问题，通过一个明确合理的标准，来衔接针对各个地区不同人群的社会救助工作，缓解不同地区、不同阶层之间的矛盾。
　　2。设立专门的救助部门
　　分别设立专门的社会救助管理、社会救助执行部门，实行管办分离的社会救助模式。从组织结构上落实切实有效的监督管理制度，杜绝关系保、人情保的发生，以确保社会救助所需运营资金的绝对安全。如在教育领域，对于正在接受高等教育的贫困学生，学校不应该扮演一个救助金的管理、评估和发放部门的角色，避免教师因学生学习成绩优良与否、师生关系是否融洽等主观因素，影响到对于学生是否需要享受救助待遇的客观条件的评估。
　　3。提高社会救助效率
　　通过多种手段提高社会救助工作的工作效率和社会救助待遇发放的效率，如：给予社会救助待遇审批发放部门适度的自主权，对于一些的确具有特殊情况的救助申请，可以采取先发放稍后再审批的工作办法；定期对社会救助管理人员、办理人员进行定期的培训及考核，提高他们对相关社会救助业务的熟悉程度；积极引导非营利组织等民间力量加入到社会救助工作中，利用其灵活性强、接近底层弱势群体的特点，提高社会救助工作效率，降低业务成本。
　　4。提高救助水平
　　在与经济发展水平相适应的前提下，各级财政不仅要适当增加对社会救助的资金投入比例，保障社会救助工作的持续性，而且应该放宽领取社会救助待遇的条件，降低门槛，扩大社会救助覆盖范围及覆盖人数，适当提高救助待遇水平。在经济有所发展的情况下，社会救助的待遇水平不应该再仅仅是维持贫困者最基本的生活需要，而应该向确保一定的生活质量的方向上靠拢。（值得注意的是，相对于生活质量的提高，社会救助发展的方向应该是更优先注重培养受助者自身的脱困能力，通过自己的力量摆脱贫困。）
　　5。加大财政投入比例，拓宽筹资渠道
　　据统计，2008年OECD成员国用于社保、教育、医疗等民生性支出合计占财政支出总额的62，而2011年中国社保、教育、医疗三项民生性支出合计只占财政支出总额的33。相比之下，我国政府应该适当降低财政支出中投资性支出所占比例，将更多的财政力量用于改善民生问题，并且充分发挥和利用民间资本的力量，尽可能拓宽社会救助筹资渠道，让社会力量能够为政府财政分担相应的责任及资金压力。
　　参考文献
　　〔1〕赵淑兰。低保救助中的负激励效应初探〔J〕。理论界，2007（12）
　　〔2〕冮树革。国外社会救助的经验和中国社会救助的未来发展〔J〕。经济社会体制比较，2007（12）
　　〔3〕段美枝。我国社会救助制度的再设计以国外社会救助制度改革路径为视角〔J〕。现代营销（学苑版），2013（10）
　　〔4〕张浩淼。中国社会救助制度改革的新思考基于发展型模式的视角〔J〕。黑龙江社会科学，2011（04）
　　〔5〕郑功成。中国社会保障改革与发展战略理念、目标与行动方案〔M〕。北京：人民出版社，2008
　　〔6〕钟仁耀。社会救助与社会福利（第三版）〔M〕。上海：上海财经大学出版社有限公司，2013
　　〔7〕曹现强，王佃利。公共管理学概论〔M〕。北京：中国人民大学出版社，2005
　　〔8〕刘祖云。弱势群体的社会支持香港模式及其对内地的启示〔M〕。北京：社会科学文献出版社，2011
　　〔9〕范艳军。我国农村居民医疗消费的问题和对策研究〔D〕。湖南师范大学，2013
　　〔10〕刘银霞。我国基础教育资源公平配置问题研究教育券政策的再思考〔D〕。吉林大学，2013
　　作者简介：朱琪，1990，男，水族，广西河池人，东北师范大学商学院2014级社会保障专业硕士研究生，研究方向：社会保障理论实践与研究。