涉农资金整合新突围

　　为解决涉农资金散、小、乱、杂问题，财政部一直在探索推进涉农资金整合。上个月，经国务院批准，财政部印发《关于黑龙江省两大平原现代农业综合配套改革试验区涉农资金整合的意见》，支持黑龙江省松花江、嫩江两大平原先行先试，开展涉农资金整合，从源头上统筹整合涉农资金。
　　十年来，财政支农资金使用管理一直存在着难以去除的几大痼疾，如投入项目散、资金渠道多、审批层次高、使用效益低、监督管理难等等问题，能否在这次《整合意见》中得到解决？这次两大平原试验区的涉农资金整合又与以往有何不同？
　　试点方向
　　众所周知，涉农资金的乱象由来已久，中国农业大学经济管理学院教授林万龙在接受本刊记者采访时说道，整合涉农资金并不是现在才开始做，很多年前国家就在进行涉农资金的整合工作。在近几年，国家对农业的资金投入规模逐渐加大，项目类别很多，进而造成财政支农资金的渠道繁多。
　　我做过这样一个统计，比如国家提出社会主义新农村建设，那么参与社会主义新农村建设的部委，占到国家部委总数的60以上，除了外交部和少数涉密部门实在想不出该怎么与该项目结合资金以外，其他大部分部委都出台了关于新农村建设的举措，例如农业部、商务部、扶贫办、科技部、公安部等等都有了相关举措。那么，有举措就要有资金，对应自己的系统。到了地方就会在各个系统存在林林总总的项目。每个项目的资金安排都是会根据各系统的想法实施，各有各的要求，因此就缺乏一个整体规划，进一步讲就是资金到了下面没有发挥其综合性的效果。林万龙说道。
　　如此多渠道的资金来源，在资金使用上导致的直接后果就使用率低下。林万龙说：由于对涉农资金缺乏统一管理，分配使用权力分散在各业务部门，一定程度上导致了基层一方面用各种手段争取资金，另一方面却缺乏协调。这样不仅降低了资金使用效果，而且会在一定程度上滋生不正之风和腐败现象。
　　另外涉农资金主管部门既是管理的主体又是监督的主体，由于责任不明确、落实不到位等因素，个别单位往往重资金争取，轻资金管理；重资金分配权力，轻资金监管责任；分配资金时插手，监管资金时甩手，对资金项目如何安全运行，保质保量完成建设任务，缺乏强烈的责任意识和有效的措施办法，资金监管上存在缺位和不到位的问题。
　　综上所述，从涉农资金分散带来的危害中看出，导致的最终结果是让农民得不到益处。因此，整合涉农资金需要突破固有的窠臼。
　　此次整合涉农资金要选择在黑龙江省两大平原现代农业综合配套改革试验区，也应该是上层综合考虑的结果。因为在今年6月份，国务院批复了黑龙江省两大平原现代农业综合配套改革试验总体方案。这个《方案》的实施是以转变农业发展方式为主线，以提高农业综合生产能力和农民收入为目标，着力在创新农业生产经营体制，建立现代农业产业体系等方面开展改革试验。该试验区要着力破解制约现代农业发展的体制机制问题和深层次矛盾，目标是把两大平原建成国家商品粮基地核心区。
　　林万龙认为，把两大平原作为资金整合的对象是因为它具有典型性。这两大平原是我国重要的粮食主产区，涉农资金项目安排很多，资金渠道也非常多，基础设施建设项目投入也比较大，于是上面所谈到的财政支农资金分散的问题就会比较突出。
　　层次突破
　　财政部农业司司长王建国说，此次尽管只是在一个地区进行源头整合涉农资金，但较之于以前的整合，黑龙江试点有着实质性的突破。
　　此次试点扩大了整合范围。除对特定人群的补贴资金、救灾资金外，将中央财政安排的农业生产发展、农村社会发展、扶贫开发等3大类77项资金全部纳入整合范围，涉及20个中央部门。省级财政安排的相关涉农资金也一并纳入整合范围。
　　从这一举措看，这此整合是很有必要的。其中有几个方面值得肯定，一是整合的规模和范围扩大了，通常讲财政支农，但这个‘农一直是很含糊的。一般理解是农业，但这次试点实际是把农村社会发展、扶贫开发和农业发展都放在里面了。所以这次的整合力度不限于农业资金，还包括农村。如此一来，农村的定义可比农业定义大很多了。二是给了地方能够灵活安排资金的自主权但同时要求加强对资金的监管。既放权又加强约束，这也是我们以前做的一个研究课题时就提出来的，我认为我国未来对农村地区项目的一个改革方向就是把资金的使用权给地方，但同时加强监管和绩效评估。这是此次整合的重要突破，这就意味着中央要放权，中央部门要放权。把资金的使用权赋予地方，自主安排，适当调节，这样地方就能够因地制宜统筹安排。林万龙说。
　　回顾以往的涉农资金，大都是在整合使用时不能突破各自规定的投向，没有从中央层面进行顶层突破，而且主要结合某项工作或某个平台开展，整合规模相对较小。但此次整合是在3大类资金内部，根据任务需求，适当调剂、统筹安排使用涉农资金，突破了现行制度约束，从制度上赋予地方更大的自主权，更加符合中央转变政府职能的决策部署。这次涉农资金整合一大特点，是突破了现行制度的约束，从制度上赋予地方更大的自主权。黑龙江省财政厅厅长王庆江说，对纳入整合范围的涉农资金，省里可以根据实际需求，结合国务院各部门的政策、规划，确定具体项目、时间、地点、次序，适当调剂、统筹安排使用涉农资金。
　　另外林万龙认为，在这次整合中还有不可忽略的一点就是，在下放审批权限的同时，还要求黑龙江省根据实际情况，制定涉农资金使用的管理办法和具体实施方案。这是将涉农资金的管理关口前移的重要信号。表明中央部门在放下资金使用权的同时强化了监督管理工作。地方有了统筹使用自主资金的权利，但上面一定要加强监管，要能够说明每笔资金是怎样花的。因为没有约束的权利，一定会导致低效率和腐败。所以在财政资金整合的试点中，我认为加大地方统筹安排资金的自主权和加强项目资金的管理和监督同样重要，两者缺一不可。这次整合两方面都讲到了，如果真正做到，就一定会有突破。他说。
　　但是林万龙也指出了这次整合资金当中仍然有未突破的地方。他说：整合资金的最大障碍是整合层次，在哪个层次整合很重要。这次整合还是止步在省一级层次，仍没有从中央层面进行顶层突破。我认为财政资金的整合如果不从中央层面去整合，仍不会有大的效果。当然黑龙江‘两大平原作为试点肯定会有突破，但是就全国范围来说，真正要转变涉农资金现状是很难的。比如水利部的专项资金到了省里面，省里面是不敢整合做他用的。但是就某个地方来说，当地是不缺水利，而缺道路。所以做了十多年的资金整合，始终是县级整合这肯定是错的，就算是到了省一级整合也是不够的，一定要在中央层面建立协调机制。
　　仍需攻坚
　　毋庸置疑，涉农资金不仅需要整合，更需要一套规范、高效良好的体制和机制。记者从一些地方了解到的情况看，对于涉农资金的利用，有章不循的问题还比较严重，损失浪费、跑冒滴漏现象比较普遍。因此，记者会有一种隐忧，下放资金的使用权会不会让地方借资金统筹之机，搞形象工程、政绩工程等脱离实际的工作。
　　林万龙和记者分析，下放资金使用权从地方政府的角度来讲是肯定受欢迎的，因为增加了资金使用的灵活性，和自主权。但是由于本属于部门的资金被整合了，那么地方部门肯定会涉及到一个平衡的问题，所以政府仍需要顾及到各部门的利益分配。
　　当然在下放资金使用权的同时还要把资金的绩效管理抓起来。林万龙说，现在大家都在关注资金使用的有效性，绩效评价肯定要越来越重要。但是仅就绩效指标设定来看是很复杂的，这不仅是技术问题，而且很难说它在实际当中到底发挥多大作用。
　　而真正能够让整合资金发挥实效的，就是建立一个机制，就是财政民主化。让所花的每一笔钱都公开透明。比如有多少专项资金，被用到何处，根据什么办法来评审等等，所有这一切都能够公布，那这比有多少个绩效指标都有作用。因此让财政资金公开透明，是保障整合资金的合理利用的基石。