市以下政府间事权划分探析

　　市、区、街（乡镇）事权划分和理顺，是政府职能转变和机构改革的重要内容。近几年，从中央到地方都越来越关注和重视市以下政府间事权的理顺和划分。武汉市紧紧围绕建设国家中心城市和服务型政府的目标，在合理划分和界定市、区、街（乡镇）事权方面做了一些有益的探索实践。
　　一、关于市以下政府间事权划分的法规政策依据
　　近几年，我国地方政府间事权划分方面的法律法规还在完善中。中央、省相继出台了部分法律法规和政策规定，具体如下：
　　（一）《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四章，对县级以上的地方各级政府行使的职权和乡镇政府行使的职权，分别进行了明确和界定。
　　（二）2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对政府间事权划分提出了一些要求，进一步简政放权，直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革。建立事权和支出责任相适应的制度。区域性公共服务作为地方事权。对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。减少行政执法层级，加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量。
　　（三）2013年，中央、省关于地方政府职能转变和机构改革指导意见对地方政府在市场监管方面的事权进行了明确：市场监管原则上实行属地管理，执法重心下移，由市县负责。省级政府主要负责加强对下级政府在市场监管方面的规范管理和监督指导，组织查处跨区域案件或大案要案，一般不设行政执法队伍。
　　（四）2014年，中央、省都出台了关于清理行政审批事项的相关规定，要求取消和调整面向地方政府等方面的非行政许可审批事项，直接面向市、县、乡政府的，或者由地方政府管理更方便有效的，要予以取消或下放。对直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，下放审批层级的，要予以取消或调整。
　　（五）2014年，国务院出台了《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20号），要求科学划分各级政府及其部门市场监管职责；解决多头执法，整合规范市场监管执法主体，推进城市管理、文化等领域跨部门、跨行业综合执法，相对集中执法权；探索综合设置市场监管机构。消除多层重复执法，设区的市，市级部门承担执法职责并设立执法队伍的，区本级不设执法队伍；区级部门承担执法职责并设立执法队伍的，市本级不设执法队伍；经济发达、城镇化水平较高的乡镇，根据需要和条件可通过法定程序行使部分市场执法权。
　　二、近几年武汉市政府在事权划分方面做的有益探索
　　近年来，武汉市紧紧围绕建设国家中心城市和服务型政府的目标，不断简政放权、推进机构改革，在更广范围、更深层次上加快政府职能转变，取得积极成效。
　　（一）建立完善两级政府、三级管理体制。1996年，武汉市出台了关于进一步完善两级政府、三级管理的指导意见，在市、区两级政府的基础上，建立完善市、区、街道办事处三级纵向管理体制。以后历次政府机构改革，都着力于按照市区两级政府、三级管理要求，简政放权，进一步理顺市、区、街（乡镇）及各行政层级工作部门间的事权关系，明确各层次的职责和权限。
　　（二）不断深化行政审批制度改革，简政放权。一是精简下放行政审批事权。自2001年启动审改以来，武汉市先后分11批取消和调整了1953项审批项目。2011年至今，重点清理涉及基本建设、注册登记、三农管理、城市管理、社会事务等方面的事权，将其中247项下放和委托各区办理。二是推行权力清单制度，确定并公开政府事权。2014年3月31日，市政府在门户网站上正式向社会公布了市级权力清单，分为行政许可、非行政许可、行政处罚、行政征收等15大类4530项，涉及55个市直部门，未纳入清单的权力事项一律不得行使，实行行政权力和政务服务事项公开透明运行。同时，配套建立了程序清单和责任清单，对4530项权力事项逐项编制外部流程图（办事指南表）和权力行使责任规范，未公开的条件、材料、收费等一律不得向相对人提出要求。各区也相应开展了行政权力清理，公布了区级各类行政事权。
　　（三）推进执法监管体制改革，重心下移，关口前移。一是按照做精机关、做强实战、推行大部门制的改革思路，推进公安警务机制改革，将整个公安队伍分为综合管理和执法勤务两大体系，重构公安机关整体组织架构，明确公安交管以区管理为主，推动警力下沉，最大限度提升警务效能，74的警力下沉到基层。二是2013年制定了《武汉市城市综合管理条例》，明确了本市城市综合管理实行市区分级负责，以区为主，街道、社区为基础，部门联动的管理体制。整合组建了市城市管理委员会（挂市城市管理执法局牌子），并进一步完善大城管市、区职责分工体系，实行城市管理属地化管理。加强城市管理综合执法，进一步扩大了综合执法范围，承担市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政管理、环保、工商、公安交管等方面的全部或部分行政处罚权。三是围绕落实食品药品安全地方政府负总责的要求，统筹推进食药监、工商、质监管理体制改革，将食品药品、工商、质监管理体制由市垂直管理改為市、区分级管理，强化各区对市场的统一监管，落实属地管理责任。
　　（四）推进街（乡镇）综合配套改革和经济发达街试点改革，扩大街（乡镇）权限。一是为了适应城市管理和社会经济发展的需要，于1997年制定了《武汉市街道办事处条例》，明确街道办事处的工作以社区管理和社区服务为重点，依据法律、法规的规定，在本辖区内对社区管理、社区服务、社会治安综合治理、街道经济工作、精神文明建设行使组织领导、综合协调、执法监督检查等相应的行政管理职能。2005年，按照中央、省要求，积极推进街（乡镇）综合配套改革。目前，乡镇（街道）机构编制大幅精简，政府职能逐步从催粮催款转移到发展经济、社会管理和公共服务方面来，街（镇）、社区（村）两级服务体系不断完善，农村基础性公共服务基本实现服务内容全覆盖和服务模式多样化，基本建立起与农村实际相适应的管理体制和运行机制。二是按照省里统一部署，积极开展经济发达街行政管理体制改革试点工作。2013年，湖北省政府批复武汉市蔡甸区奓山街、黄陂区武湖街、江夏区金口街为经济发达街行政管理体制改革试点。目前，各试点区立足实际，制定印发了试点街三定规定，按照权责一致、依法下放、能放即放的原则，积极向街道下放100多项管理权限，切实完善和增强街道管理服务功能。为承接区下放给街道的行政审批和公共服务事项，三个试点街大力推进街政务服务中心建设，开展行政综合执法改革，着力提升街道公共服务和管理能力。
　　三、存在的主要问题
　　近几年，武汉市不断完善两级政府、三级管理体制，理顺市、区、街（乡镇）关系，取得了很大成效，但也仍存在一些问题：
　　（一）在组织规模上存在上大下小。从组织机构规模上，市、区机构规模大，人员编制多，街（乡镇）规模小，人数偏少。从权限划分看，通过网格化管理，街（乡镇）承担了大量的城市管理、市场监管、公共服务等具体事务，街（乡镇）行政管理人员少的20人左右，多的40人左右，下面一根针，上面千根线，人少事多。为了完成市、區交办的任务，只有聘用编外人员，包括社区专干。聘请的编外人员没有执法资格，素质也参差不齐，一定程度上影响政府的形象。
　　（二）在权限划分上存在权责不对等。一是市里近几年不断委托和下放行政审批事项到区里，有些相应的执法权和执法力量没有相应下放到区里，出现重审批轻监管的现象，审批监管两张皮。二是通过城管体制改革、食药监管理体制改革等专项改革，将有关城市管理、市场监管、安全生产、环境保护等具体事务都交给了街（乡镇），而街（乡镇）缺少相应的行政执法处罚权和必要的财力，权责不对等。
　　四、对策建议
　　（一）完善两级政府、三级管理体制。按照中央、省要求明确市、区权限划分，进一步下放权限。一是出台有关市、区权限划分方面的法律法规，规范市区权限划分，市级重点负责政策的决策和监督，区级重点负责政策的执行和落实。市里在下放行政审批权的同时，将行政执法权和执法力量都相应下放到区里。二是结合简政放权、重心下移、关口前移，推动编制资源向基层和一线倾斜，防止挤占、挪用乡镇基层和一线人员编制。三是进一步完善以钱养事公益服务体系。对社保、低保、公共就业等公共服务职能，能够采取以钱养事、政府购买服务方式来实现的，不再核定机构编制和人员。
　　（二）深化乡镇综合配套改革。一是扩大街（乡镇）经济社会管理权限。根据街（乡镇）发展需要、实际需求、承接能力和基础条件等因素，采取直接放权、委托放权、调整派驻机构管理放权、服务前移放权等方式，因地制宜、各有侧重、分期分批地逐步下放给乡镇（街）与其经济社会发展水平相适应的行政审批、行政许可、行政执法等管理权限和涉及民生的公共服务事项。二是整合资源，加强基层综合执法。可参照外地做法，通过法规授权，明确街道办事处和镇政府为独立的执法主体，成立综合执法机构，以街镇名义集中行使相关行政处罚权。
　　（三）理顺事权与财力的关系。按照财力与事权相匹配的原则，进一步理顺市、区、街（乡镇）财政分配关系，调整优化财政支出结构。在编制部门预算、确定政府支出基数时，各区要统筹考虑管理权限下放和执法重心下移的实际，相应给予街（乡镇）财力支持；在实施上级财政转移支付时，各区要不折不扣地落实到街（乡镇），不得截留和挪用。作者单位：武汉市编办E：CWK
　　关键词：事权划分机构改革体制改革