我国银行消费者权益保护路径之重思与探析

　　摘要：近年来银行消费者的保护问题日益得到关注：银行业消费者相对银行处于弱势地位，法律制度的不健全、纠纷解决机制的缺乏使银行消费者的权益受到了诸多损害，因而加强对银行消费者权益的保护工作在我国日益急迫。
　　关键词：金融消费者；权益；法律保护
　　一、基本概念之厘清
　　银行消费者是指为满足个人和家庭需要，购买使用银行产品或接受银行服务的公民个人或单位，通常包括两类：一类是传统银行服务中的消费者，包括存款人、投保人等为保障财产安全和增值或管理控制风险而接受金融机构储蓄、保险等服务的人；另一类是购买基金等新型银行金融产品或直接投资资本市场的中小投资者，他们尽管有赢利动机，但由于与金融机构之间的严重信息不对称和地位不对等，因此仍与普通消费者有质的共性。
　　二、银行消费者权益保护现状之解构
　　（一）公平交易权受损
　　公平交易权指的是消费者应该享有获得银行服务的平等权利，这种权利不因年龄、性别、职业而受到银行的歧视。实践中银行业消费者之公平交易权受损最为集中的体现在对格式合同之使用，在该方式下多由金融机构单方面做主，消费者与金融机构无法处于一种平等的地位来公平的共商合同条款。此外，银行收费问题更是因侵犯违反公平交易而备受指责。诸多收费项目中存在着双重收费等问题，严重侵犯了银行消费者的公平交易权。
　　（二）后悔权缺失
　　银行消费者的后悔权，是指消费者在购买符合法律规定的某类商品或服务之后，依照法定的期限和程序，享有无条件退货或退出服务的权利。但是要确定其适用范围就要先弄清楚该制度的正当性：如果仅从消费者在交易中所处的弱势地位为理由要求适用冷静期制度，就很难解释这一权利对合同平等原则的背离，也会导致撤销权在适用上的泛滥。具体到应该赋予银行消费者后悔权的原因在于消费者在与银行业金融机构订立合同时由于金融产品的结构的复杂性、金融机构主动甚至强制性的推销及劝诱行为等导致消费者不能真正体现其消费意愿。英国早在1964年《租赁买卖法》、美国1972年的《贸易调控规则》、日本1976年《访问销售法》都规定有冷静期制度，而我国至今未进行相关规定，确是一个缺憾。
　　（三）隐私权未得到有效保障
　　银行对消费者隐私权保护的内容上包括关账户信息、客户的交易信息以及银行因保管客户的帐户而获得的与客户有关的任何相关信息。随着网上银行业务不断发展和银保、银证之合作不断加深，消费者隐私被泄露的途径也呈现出多样化态势。而且，目前为了各银行业机构之间能够实现信息共享、节约资源，人民银行已经建立了个人客户的信息共享机制。显然，该种信息共享亦会造成消费者个人隐私之侵犯。
　　（四）知情权受限
　　消费者的知情权指的是银行消费者在购买、使用产品或接受服务时，知晓产品和服务真实情况的权利。行业消费者要想实现自己对银行服务的了解就要求银行业机构在交易过程中履行信息披露义务时需充分、全面、及时，而且该披露要充分考虑到消费者的智力水平和理解能力，把消费者作为一名普通人而非专业人士来看待，否则，即使银行作出了相关的说明，消费者也很难理解银行产品的真正含义。
　　三、我国银行业金融消费者权益受损的原因浅析
　　（一）制度层面上缺乏对银行消费者权益的保护
　　目前我国已经建立起了关于银行业金融消费者权益的相关法律法规，对消费者权益的保护亦起了一定的保护作用，但这些规范性文件大都出于各种原因没能发挥应有的作用。
　　1。《消费者权益保护法》适用不能
　　我国《消费者权益保护法》只是对一般商品交易过程中消费者权益保护问题的法律，该法保护的范围以生活消费为目的，而银行消费者在银行购买银行理财产品及银行机构代办的保险产品等交易则很难归入到生活消费当中，进而导致适用困难。
　　2。《商业银行法》及《银行业监督管理法》亦有疏漏
　　银行业的相关正式立法至今没把银行消费者或金融消费者作为一个法律概念进行解释，相应的银行消费者权益的保护也没有被正式的写进法律之中。2003年4月28日成立的银行业监督管理委员会确立了把金融消费者权益保护作为目标，但这个目标也没能写到相关立法中去。一方面，这两部法律都只是把银行消费者权利保护作为一个原则式、口号式的条文来对待，没有相应的细化、操作性的适用方面的法规，可操作性不强。另一个方面，这两部法律只是把消费者权益作为一个与保护银行业金融机构稳健运营、维护金融系统安全并列的目标之一，并没有突出消费者权益保护问题的重要性、必要性和迫切性，在消费者权益和银行业稳健运营相冲突时，银行消费者的权益可能会被牺牲。
　　（二）监管机构没能采取有效的消费者保护措施
　　目前银监会最主要的工作内容是对银行业进行风险管理、防范系统性风险的发生。虽然消费者权益保护是银监会监管之终极目标，但在银监会的职责中并没有关于消费者权益保护的内容，而仅在工作目的中简单表述为保护存款人和消费者的利益，没有具体制度安排增加可操作性，消费者权益保护的目标也很有可能被牺牲掉而难以实现。
　　（三）银行与消费者之间的纠纷缺乏有效的争议解决机制
　　目前，我国银行与银行消费者之间缺少多元化的纠纷解决机制。该纠纷解决体系应该包括以下几个层次：金融机构内部的处理、社会组织的诉讼外解决机制（调解、仲裁）、行政机构的处理（如银监会）、诉讼。在金融调解方面，运用较多的是在诉讼中诉讼或仲裁过程中，由法院或仲裁庭进行的调解。缺乏专门针对金融消费者而设置的调解程序。使得调解在解决纠纷的功能上没有得到充分的发挥。
　　（四）银行消费者教育的缺失
　　目前我国主要承担银行业消费者教育义务的机构主要有银监会、银行业协会、银行业金融机构等。实践中，银监会在该问题上并无太大的作为。而银行业金融机构虽在官网上开辟了专栏来进行消费者教育，但从教育的理念上来讲，这些教育偏向于对各自产品的推介，并不能满足消费者对于金融知识的需求。同时由于消费者缺乏必要的金融风险意识，消费者在和与银行进行交易时即使权益受以侵害也鲜有消费者要求银行进行赔償，这种消极维权的做法也是我国银行业消费者权益受损的重要原因之一。
　　四、域外银行消费者权益保护之经验借鉴
　　我国面对金融自由化、金融全球化的发展，必须要在立足本国的金融改革经验的基础上充分吸收和借鉴他国的制度改革经验，以期推动我国相关制度之创新。
　　（一）美国对银行消费者权益的保护
　　2007年由次贷危机引发的金融海啸就促使美国政府重新反思了现行金融监管体制所存在的问题并主导了一系列的改革：
　　1。银行业消费者权益保护的法律规范
　　美国将消费者的安全权、知情权、选择权、尊重权及救济权视为金融消费者的五项基础权利。近年来美国颁布了多部法案，以期通过对银行的经营行为进行限制来达到保护银行消费者权益的目的。如《诚实信贷法》、《诚实储蓄法》、《加速资金到帐法》、《社区机构再投资法》、《住房抵押披露法》及《公平信贷机会法》和涉及隐私权保护的《公开信用记录报告法》等。
　　2。银行消费者保护的权益救济机制
　　在美国如果消费者想要解决与金融机构之间的纠纷，消费者应该先向金融機构内设机构寻求解决的办法，如果经过金融机构采取相应措施该纠纷没有得到解决或是消费者对解决的结果不满意再向有关的监管部门投诉。而相关的监管部门内部往往设有专门的消费者保护机构来负责消费者权益保护工作，如消费者顾问委员会就是美联储下设的消费者保护机构，同时在《消费者金融保护法》颁布之前，美国还有相当数量的与消费者权益保护相关的非政府组织（例如美国全国消费者法律中心），这些组织在从事消费者保护方面从事了相当多的工作，亦有诸多经验。
　　（二）英国对银行消费者权益的保护
　　1。银行消费者权益保护的机构设置
　　金管局是英国的金融监管机构，同时也是银行消费者权益保护机构。为了维护银行消费者的权益，英国金管局设立了金融服务申诉专员计划。此外金管局还建立了金融服务赔偿计划来负责对那些在与银行交易时受损的消费者进行赔偿，此外金管局还负责对消费者进行金融知识的教育并提供公众咨询服务以提高社会公众的金融知识水平和金融风险意识，以防止金融消费者在与银行交易中受损。
　　2。银行业消费者权益保护法律体系
　　英国在银行消费者权益保护方面也有一套完整的法律体系，包括《公平交易法》、《消费者信用法》、《数据保护法》、《信用合作社法》等，2000年的《金融服务与市场法》则对相关的法律法规进行了整合，第一次规定了金融消费者的概念并将其分为专业消费者和一般的消费者。该法还第一次把保护消费者作为其立法目标。在监管体制上改变了分业监管、由包括证券投资局、个人投资协会在内的数个机构共同监管的格局，由FSA统一行使对金融机构的监管权。
　　3。英国的金融巡视员制度（FOS）
　　金融巡视员制度是英国最有特色的金融消费者保护制度之一。英国早期为了给消费者提供一个诉讼之外的纠纷解决程序设立了申诉调查员制度，这种制度处理纠纷的费用低、效率高，而且申诉调查员在对纠纷进行裁决时并不完全受法律法规的约束，还可以考虑消费者个体的特殊情况以实现实质正义。这种制度由于良好的效果在银行、保险领域得到广泛运用。2000英国设立了统一的金融服务消费纠纷解决机构金融行业调查专员公署（FOS），就此，英国建立了完整的金融纠纷解决机制。
　　（三）澳大利亚对银行消费者权益的保护
　　1。澳大利亚银行消费者教育
　　银行消费者教育是澳大利亚金融消费者保护机制的重要内容之一，也是证券及投资事务委员会与竞争和消费者委员会的重要职责。银行公会也担负着一定的消费者教育的职责，包括为银行消费者提供各种教材，就各种银行业务的收费标准等内容提供相关资料。
　　2。多元化的纠纷解决及监管机制
　　澳大利亚金融消费者保护的理论认为金融监管的目标不光有金融体系的稳定和金融机构的稳健经营，也包括金融消费者的保护，2008年7月澳大利亚设立了全国金融督察服务机构为消费者提供一种多元化的纠纷解决方式，承接了改革之前的金融服务督察机构、金融行业申诉服务机构和保险督察服务机构的业务。这种多元化的纠纷解决方式能够使得银行金融机构与消费者之间的纠纷在法院诉讼之外得到公平、高效的解决。
　　五、我国银行业金融消费者权益保护路径之重思
　　（一）提高银行消费者权益保护的立法层次
　　首先，我国银行消费者权益保护缺乏相应的法律规制，现有法规不健全，需要来自政府这双无形的手的干预，将消费者的概念引入到我国银行法律之中，为我国加大对银行消费者这种弱势群体的保护提供法律上的依据。其次，应通过建立相应的保障制度来维护处于弱势地位的消费者权益同维护银行业正常的经营发展之间找到平衡。
　　（二）强化监管机构和行业自律组织对银行消费者的保护
　　银行监管机构应该将消费者保护列为监管目标，同时赋予银监会消费者保护局保护消费者所需的各种权力以加强对银行业消费者的保护力度。加强银行业协会在保护银行消费者权益方面的作用。一方面，应该以法律法规或相关文件的形式明确行政职权与行业自律的关系，以增加其管理的有效性。另一方面，银行业协会自身亦应积极行动起来，力争有所建树。
　　（三）建立健全规范的纠纷处理机制
　　首先，在银行体系内设立消费者的申诉处理机构。同时在与消费者协商解决纠纷的过程中了解决消费者的需求、完善银行产品、提供更加优质的服务。其次一旦纠纷在银行内部没有得到解决或消费者对解决结果不满意，向消费者协会或银监会相应机构投诉或向独立的金融纠纷解决机构投诉，消费者协会或银监会可以对纠纷进行调解，调解不成的交由独立的纠纷解决机构来解决。最后，建立专门的银行纠纷解决机构。关于此机构，我们可以借鉴英国的FOS制度。
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　　作者简介：
　　赫永振（1992。9～），男，汉族，山东聊城人，黑龙江大学硕士研究生在读，单位：黑龙江大学法学院，研究方向：经济法学。