关于加强和改进行政备案工作的调研报告

　　关键词：备案监管职能转变
　　行政备案，或简称备案，是行政主体在自己行政管理的范围内，根据工作需要制定的某种行政管理方式的概称。《行政许可法》实施后，特别是党的十八大以来，按照建设法治政府和服务型政府的基本要求，中央和地方各级政府大力推行简政放权和转变政府职能，行政审批事项过多过滥、审批过程冗长复杂等现象得到明显改观。在此背景下，作为一种相对缓和的政府规制手段，行政备案被广泛使用于日常行政管理领域，成为行政机关实现外部管理的一种重要途径和手段。例如，中央和地方政府在编制行政权力清单中，明确将备案划入其他行政权力类别。虽然备案作为一种常见的管理手段，在我国法律法规中的出现频率很高，但目前法律法规尚未对其概念和属性作出明确界定，在具体实践中，存在诸多设置不科学、边界不清晰、管理不规范之处。因此，与行政审批前置中介服务类似，行政备案领域也很容易成为公共管理服务领域的灰色地带，如果管理不当，就会引发降低政府行政效能、提供权力寻租土壤、增加行政相对人负担等一系列严重问题，亟需各级政府引起高度重视并认真加以解决。
　　一、存在问题及根源分析
　　（一）存在的问题。威海市通过查阅法律法规文件和相关资料、召开座谈会、进企业走访、到政务服务中心与服务对象现场交流等形式，对行政备案领域的基本情况进行了调查分析，将存在问题归纳为滥、乱、散、慢四个方面。
　　一是滥，即备案设立随意，事项过多过滥。由于法律法规没有对设定行政备案的主体权限、行政备案的定位要求和程序规范作出明确界定，行政备案事实上成了一个什么都可以往里装的大筐：首先，目前各个层级、各个部门的行政机关都事实上有权在各自领域设定备案事项；其次，《行政许可法》明确要求将一些不适宜用许可方式管理的事项，规范为以备案等方式管理；此外，对经济社会管理中出现的一些新事务，受法律限制不能设定为行政许可的，一些行政机关倾向于采取备案形式变相实施。随着时间推移，各类行政备案事项不断膨胀。据有关资料显示，截至2009年1月，我国共有涉及备案的法律170部，行政法规481部，法规性文件372部，地方性法规6554部。从我市情况看，目前列入市级行政权力清单的行政备案事项共101项，涉及26个市直部门、单位。除此之外，由于目前行政机关对备案的理解比较混乱，一些部门、单位仅凭工作经验和直觉，简单发个内部通知就可以设定备案，直接或间接为相对人设定义务、限制权利，显得非常任性。
　　二是乱，即事项边界模糊，错位越位严重。行政备案角色混乱、功能杂糅的问题非常突出，行政机关以备案之名行审批或认定之实的事例屡见不鲜。例如前面提到的宗教教职人员备案，实际上是一种纯粹的审批，只是在外表上披上了一层备案外衣。再如，《商标法》第四十条规定：商标使用许可合同应当报商标局备案。最高人民法院2002年10月颁布的《关于审理商标民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十九条规定：商标使用许可合同未在商标局备案的，不得对抗善意第三人。这种备案虽不具有强制性，但实际是对已有权利、资格或行为进行承认、确定或否认，实质上是一种行政确认。此外，有的法律法规和规范性文件对相对人规定了报告、报送义务，虽未明确采用备案字眼，但具体分析起来仍是设定了一种备案要求。例如，《劳动法》第二十七条规定：用人单位濒临破产进行法定整顿期间或者生产经营状况发生严重困难，确需裁减人员的，应当提前三十日向工会或者全体职工说明情况，听取工会或者职工的意见，经向劳动行政部门报告后，可以裁减人员；第三十四条规定：集体合同签订后应当报送劳动行政部门，等等。
　　三是散，即备案程序不清，缺乏统一标准。目前行政备案未形成如行政许可、行政处罚那样完备统一的法制程序，不同领域、不同行业、不同机关对行政备案的理解和认识各不相同，从而在工作实践中各说各话、各自为战。从现状看，绝大多数备案仅就各自领域简要规定了申请期限、需提供材料及基本流程，而对事项受理、审查期限、结果告知及后续监督检查等重要环节普遍缺乏完备的程序规定，对备案过程中行政主体及其工作人员的法律责任没有具体明确，容易导致行政权力的滥用或行政机关的不作为。以建设工程勘察设计合同备案为例，该事项的设立依据是2000年3月建设部、工商总局印发的《建设工程勘察设计合同管理办法》第九条规定：签订勘察设计合同的双方，应当将合同文本送所在地省级建设行政主管部门或其授权机构备案，也可以到工商行政管理部门办理合同鉴证。但这个办法并未对备案（鉴证）程序方法作出具体规定（从掌握的情况看，到工商行政管理部门办理合同鉴证是一纸空文，各地基本未实施过），之后各地出台的备案实施办法五花八门，仅从规定的提交材料看，与江苏省、烟台市相比，威海市多出了发改、土地、规划部门等批准文件，在一定程度上确实存在材料过多、要求不一、增加负担等问题。此外，这一领域还存在行政机关打着协会的旗号干预市场问题：2011年山东省勘察设计协会出台了《工程勘察市场自律管理意见》，对省内勘察市场最低成本价作出规定，并要求各市成立勘察市场自律管理委员会及其常设办公室（省里将办公室设在省住建厅下属事业单位省建设工程勘察质量监督站）负责规范本市的勘察市场行为，接受和查证有关勘察单位违背市场行为的举报，公开以协会的名义干预市场行为。由于目前省内各市实际市场价格已大大低于这个最低成本价，勘察单位只得做阴阳合同以应付检查。
　　四是慢，即规矩意识不牢，办事效率低下。在调研中发现，许多服务对象的意见集中反映在行政机关及其工作人员的工作作风上。例如，有的行政机关习惯把备案理解为审批设卡，强令不备案就不能从事后续相关活动；有的行政机关关起门来搞一套土办法，把一些部门私利塞入其中，要求相对人一律都得照办；有的行政机关以行业协会的名义出台收费指导标准，违反了这个标准，行政机关就要干预甚至处罚；有的行政机关之间信息不通、壁垒森严，把部门之间能够沟通解决的事情转嫁到企业和群众身上；有的机关工作人员生冷横硬、吹毛求疵，心情不好了这也不行、那也不行，鸡蛋里挑骨头；有的机关工作人员漫不经心、敷衍塞责，没有尽到首问负责和一次性告知义务，让服务对象多跑了许多冤枉路，等等。
　　（二）原因分析。通过对以上问题的具体分析，原因可概括为以下几个方面：
　　一是受传统管理理念束缚，行政机关审批意识浓厚。虽然《行政许可法》已经颁布实施十一年，但不少领导干部和机关工作人员思想意识深处仍未完成由全能政府到有限政府、管理政府到服务政府、权力政府到责任政府的转换，仍然认为社会公共事务只有政府才能解决好，在管理方式上更多地强调相对人的义务，强调政府事前审批把关。在制定政策、采取措施过程中，会自觉不自觉地出现以事前审批代替事中事后监管、以备案名义实施审批、以服务名义实施管理、以协会名义实施管理等问题。
　　二是受法制建设滞后影响，清理规范缺乏理论支撑。行政备案是一项程序性公务行为，我国至今尚未完成行政程序法立法工作，而且缺乏对行政备案行为的系统专业研究，各地对此也鲜有实际探索，导致备案概念不清、程序不明、定位不准，出现了大量伪备案事实。由于法律对行政备案的设定主体没有作出统一规定，一些部门、单位可以以红头文件随意设定行政备案，导致行政备案设定事实上处于失控状态，出现了一些不合法、不合理问题。此外，对备案事项的清理规范，也因为缺乏法律支撑和政策依据，难以全面有效开展，一些早就不合时宜的霸王条款和僵尸条款仍然存在，需要自上而下引起高度重视。
　　三是受信息孤岛现状制约，行政备案压力难以纾解。由于行政机关上下之间、左右之间存在条块分割事实，各类行政活动的情况和资料收集、整理、分析等处于分散管理状态，各部门、单位之间尚未真正建立起制度化、畅通的信息交流机制和共享机制，从而形成了一个个信息孤岛。在此情况下，若乙部门在受理某件审批申请时，需要以获得甲部门的审批信息为先决条件，最省心省力的选择办法就是通过增设行政备案，把有关成本转嫁到申请人身上。如果申请事项涉及的审批链条越长，相关审批部门的备案要求则会越多，转嫁到申请人的压力则会越大。
　　四是受部门和个人利益侵蚀，政府执行力和公信力被削弱。马克思说过，一切问题都是人的问题。客观地看，近期开展的党的群众路线教育实践活动和领导干部三严三实专题教育活动在加强和改进党风政风方面取得了明显实效，但一些行政机关领导干部和工作人员宗旨意识淡化、纪律观念松弛和服务理念不牢固、制度要求不严格、责任履行不到位等问题仍然存在，影响了政府部门形象。
　　二、加强和改进行政备案工作的思路设想
　　行政备案领域存在的问题具有普遍性，其根源首先在于法制建设滞后和体制机制不健全，因此需要从全局角度加强顶层设计，明确改革指导思路和基本方法。
　　（一）推进依法行政，予以正本清源。一是加快推进法制建设，及时提供法律法规指导。深入贯彻落实党的十八届四中关于全会推进依法治国的部署要求，组织加强理论研究，从法律层面上厘清审批、备案、登记之间的边界关系，指导各级行政机关及时消除模糊认识。从国家层面加快推进对《行政程序法》的立法研究，构建公正行政程序制度，进一步完善行政权力清单和政府部门责任清单制度，规范包括备案在内的各项行政权力运行。二是合理设置备案权限，还原备案真实属性。行政备案作为一种较行政审批更为柔性、更为灵活的管理方式，其设定方式除法律、法规外，还需考虑其时效性、专业性和便利性等因素，应允许以地方政府规章形式设定行政备案事项，除此之外，严禁地方各级部门、单位以红头文件形式作出设立备案事项的规定。在此基础上，从法律法规角度明确行政备案的功能特征，解决好什么是备案、如何设定备案、怎么管理备案三个关键问题，真正让上帝的归上帝，凯撒的归凯撒。三是完善法制审查机制，严格把关界定。一方面，行政机关新设定行政许可、行政备案事项必须按照法律、法规、规章规定的权限、范围、条件和程序进行，并由专业机构予以把关审查；另一方面，应及时组织对现有备案事项进行清理审查，对错位越位问题根据管理权限提出修改建议，认真解决这一领域存在的不合法、不合理问题。
　　（二）围绕政府职能转变核心，大胆改革创新。一是积极推行简政放权，积极为各类服务对象减负松绑。深化行政管理体制改革，不断改进政府管理方式，研究推进行政审批前置改后置、审批改备案、前置备案改后置等改革创新，组织清减备案事项中的繁文缛节和事实障碍，进一步优化政务服务环境。二是完善信息统筹共享机制，减少备案设置需求。加快推进数字城市和电子政务建设，运用互联网政务服务，加大政务服务信息统筹建设力度，建立跨部门、跨层级的开放式政务服务电子数据平台，扩大提高数据收集、整理、分析、发布范围和效率，实现同一审批事项所涉及的不同层级、不同部门之间闭环信息共享，进一步减轻申请人负担。
　　（三）突出高效便民导向，实施流程再造。行政机关在制定实施行政备案中，一方面要降低行政成本，实施程序统一化、简单化、标准化，追求行政效率最大化；另一方面要强化服务理念，尽量多地从保障相对人权利的角度去考虑问题，体现行政备案的便民化。要实现上述两点目标，需要建立健全一套科学规范的管理流程，对设立依据、实施主体、报送材料、处理程序、时限要求、后续监督等内容环节逐一进行梳理，重点排查设立依据是否合法、报送材料是否繁琐、处理程序是否得当、时限要求是否模糊、后续监督是否到位等等，对法律法规有明确规定的，按照规定进行梳理；法律法规没有明确规定的，可结合实际作出探索创新。例如，目前许多有关行政备案的规定并未明确行政机关处理备案申请的时限要求，存在着漏洞缺陷。从调研所掌握的情况看，行政备案的技术程序要求明显低于行政审批，很大一部分可以现场办结，其他基本可在5个工作日办结，个别工作量和难度较大的，时限可控制在15个工作日内，可本着从严从紧原则，组织行政机关向相对人作出时限承诺，落实情况纳入统一监管。
　　（四）坚持公开公平公正原则，接受全面监督。公开公平公正原则适用于一切行政管理活动中，具体到行政备案领域，公开就是要求行政备案过程与结果应当公开与透明，保障相对人和社会公众的知情权；公平就是要求备案机关办事公道、不徇私情，平等对待；公正就是要求行政备案必须符合法定目的，必须客观适度，必须出于良好动机，不得滥用职权刁难相对人。要保证备案机关和工作人员公开公平公正地履行职责，就必须打造阳光透明的政务服务环境，落实服务对象评价权和第三方监督权，广泛听取各界的意见建议，全面主动接受社会监督。要不断提高公开透明程度，逐步将备案、登记、年检等与企业和群众生产生活密切相关的行政权力事项纳入各级政府政务服务大厅、网上政务服务体系，统一搭建平台，统一服务标准，统一实时监管。要不断加强行政机关及其工作人员的思想建设和作风建设，坚决纠正服务和执法过程中存在的门难进、脸难看、事难办问题，对各类违法违纪行为要严肃追究相关人员责任。