电视传媒产业发展中政府规制问题研究

　　摘要：伴随社会主义市场经济改革深化，电视传媒在社会生活和政治领域发挥的作用也越来越重要。然而由于缺乏完整的规制体系，我国对于广电产业主管机构的职责与管理手段，运营与规范等基本问题都还没有科学的界定。因此，构建一个既能保证电视传媒舆论导向正确，又能促进电视传媒产业化健康发展的规制体系显得特别重要。本文对这一问题进行分析，并提出了一些对策。
　　关键词：政府规制电视媒体
　　一、对电视媒体规制的理解
　　西方发达国家习惯将政府对广播电视媒体进行的监管称为规制（publicregulation）。对于政府对电视媒体规制的含义，笔者认为，政府对电视媒介的规制不同于一般的管理，而是政府作为国家行政权力主体对具有社会公共职能的电视媒介的监管，是一种监督与管理的概念总和。当前世界各国政府都对电视媒体进行严格的规制，政府对电视媒体规制的内容可划分为经济性和社会性两个方面。
　　1。电视媒体的经济性规制。电视媒体的经济性规制内容主要是对电视媒体行业的准入和退出进行规制。政府通过设立电视媒体行业准入门槛或行政审批制度来赋予一定数量的电视机构以电视节目制播权。政府对电视媒体的准入规制还体现在政府对电视行业某些人员的执业进行监督，比如，政府为了保障广播电视节目的水准，会对新闻采编人员进行一定的执业规制，如编辑记者需考取记者证，播音员主持人需进行播音资格认证等。
　　2。电视媒体的社会性规制。监管电视媒介传播中的低俗不雅现象一直是社会性规制的重要内容。在国外，许多国家对低俗不雅节目的控制主要是通过立法监管实施，比如英国1998年实施的《独立电视委员会节目准则》，对电视传播中可能出现的低俗不雅色情现象，进行了十分详细规定。韩国2000年通过的《广播法》，规定广播电视台不应播出助长犯罪、不道德行为和对少年儿童的健康成长造成消极影响的淫乱、颓废、暴力等节目。我国的《广播电视管理条例》第四章中也明确规定：广播电台，电视台应当提高广播电视质量，增加优秀节目数量，禁止制作、播放有危害国家统一，主权和领土完整的，诽谤他人的，宣扬淫秽，迷信或暴力等内容的节目，广播电视新闻应当真实，公正等。电视媒体是政治主体的社会舆论导向工具，电视媒体通过对社会公众舆论进行引导，使人们树立正确的思想意识，价值观念和行为规范，政府必须对它进行监控，否则就可能出现舆论导向偏失，政府政权动摇。
　　二电视传媒发展中政府规制存在的问题
　　1。规制机构不科学。美英等发达国家的规制机构都是通过立法形式建立的，而我国则是通过国务院行政决定的。国务院颁布的《广播电视管理条例》规定了我国的广电媒体接受中央和地方的双重领导，广电行政管理部门充当着宣传，建设和管理的三重角色，实行三位一体的管理体制。随着我国广播电视产业体制改革的深入，尽管全国各地广电媒体机构都进行了不同尝试，然而由于地方局台体制的决定权在地方党委政府，因此我们看到许多由地方政府部门主导建立的广播影视集团，不但没有实现政事分离，反而成为集行政，事业，企业等多重性质的混合体，体制混乱现象问题比较突出。
　　2。规制欠缺完整立法体系。目前，我国电视媒体规制的立法体系缺乏系统性，真正涉及广播电视管理的法律大都是行政法规和行政规章。除了宪法和一些和部门法有涉及电视规制规定的内容外，其它的如《广播电视管理条例》《关于引进、播出境外电视节目的管理规定》《广播电台电视台设立审批管理办法》等法规、规章大多只能分别对广播电视某一方面进行规制，而无法规制广播电视整体，而且效力低，缺乏力度，实际执行起来存在许多困难。因此尽快制定并出台一部完整的广播电视立法势在必行。
　　3。规制主体单一，行业自律薄弱。我国广电规制体系主体过于单一，尽管我国也成立有中国广播电视协会，但与其它发达国家不同的是，我国的行业自律组织大多是从行政机构转制而来，独立性不够。尽管中国广播电视协会能制定行业规定，但只有经国家广电总局通过行政手段向行业下发命令才能得以实施。因此，这种政府主导、独立性不强的行业自律组织很难做到维护和发展行业的利益，起到规制作用。
　　三对我国电视媒体规制问题的改善对策
　　1。创新规制体制，实现三分开。在电视媒体政府规制中，主要涉及的主体有三类，即政府、广电事业单位，广电企业单位。规制改革就应特别注意实现政企，事企，政事之间的分离，明确三者之间的责权利。理论上说，政、事、企不同的职能与分工定位应该是，政府对广电事业监管，广电事业负责宣传与公共服务，广电企业负责产业创收赢利，而这一目标有来赖于政企分离，政事分离的真正实现。政府在对电视媒体进行规制的过程中，还应尊重电视媒体产业的市场规律，运用必要的经济手段和行政手段，调节电视市场供求关系，营造适宜的市场环境，努力建立服务型政府。
　　2。借鉴发达国家经验。西方发达国家对广播电视产业普遍实行规制，这种规制最主要是通过各国法律来实现的。身处改革的我国广播电视行业，借鉴这些发达国家的成功经验非常有意义。比如，美国的传媒产业是世界上最发达的，美国对传媒行业主要采取分业监管，在美国大多数广播电视机构为私人所有、具有独立的经营管理权，广播电视机构只对法律负责，政府无权干涉其日常运营。尽管一个电视台或广播电台的设备可为私人所有，但它所播放广播电视节目的权利，却受到美国政府设立的独立行政机构联邦通信委员会的许可限制。日本的广播电视规制体系是公营媒体和民营媒体体制并存，严格说属于混合型的政府监管体制。对于民营媒体来说自主监管主要通过民营媒体内部的自律性机构及其规章来实现。日本新闻协会是日本广播电视行业权威的行业自律组织，它有全国的报社，通讯社，广播电视公司等代表组成，协会下设广播电视委员会等11个常设委员会。委员会制定有《新闻伦理纲领》《新闻工作准则》等行业人员共同遵守的行为准则，审查部门如发现会员单位传播内容有违反准则，将会被开除会籍。韩国对广播电视行业监管实行分类监管，政府对公共媒体进行必要的资金扶持并限制其过渡商业化，对商业广播电视台则积极依靠社会力量进行管理，韩国广播电视委员会行业自律协会还设有评议委员会，评议委员会邀请专家学者和公众参与，并广泛听取公众意见。通过分析美国，日本，韩国等发达国家对广播电视媒体的监管经验，我们不难看出，世界主要发达国家都实行公共电视媒体和商业电视媒体共存的市场体制，政府对电视媒体的规制都注重依照专门法律，监管体系也比较完善，除政府规制外，还有社会监督，行业自律及媒体自我约束机制相互配合，真正实现了监督的作用。
　　3。逐步建立符合我国电视行业发展趋势的规制体系。借鉴国外经验，笔者觉得我国电视行业逐步建立混业监管和分类监管相结合的体系比较符合发展趋势，即整合现有传媒监管行政主体的职权，建立一个统一的传媒监管机构，并在行业内部进行分类监管。这种体制不仅可以避免分业多头混业监管的弊端，而且可以精简机构，防止监管越权和缺失现象的发生。2005年4月，我国国务院颁布了《国务院关于非公有资本进入文化产业的若干决定》的文件，文件中指出国家鼓励、支持非公有资本进入电影电视剧制作发行等文化产业领域，广播电视台的音乐，科技，体育，娱乐方面的节目领域非公有资本也可进入。我国今后传媒监管体制改革要顺应这一趋势，首先鼓励电视传媒产业融资和投资渠道多元化，形成整个传媒的开放式竞争。其次，构建完善的法律规制体系，改变过去以行政命令为主要手段的方式为以法律为主要手段的监管方式，从而使政府的规制有法可依。最后，探索建立协调统一传媒监管体系。在现阶段，可先有国家构建独立的传媒规制机构，并逐步建立和完善传媒行业自律组织制度，只有通过媒介自律与政府性管制相结合，才能使我国的电视媒介规制体系更有效。
　　综上所述，面对当前新媒介互相融合激烈竞争的态势，作为文化支柱产业的电视媒体要立于不败之地，电视媒体应以传媒发展观为指导，既要尊重电视传媒产业的市场规律，又要强化政府规制和行业自律功能，这样才会迎来电视传媒产业繁荣发展的可喜局面。
　　参考文献
　　〔1〕陈晓宁。广播电视新媒体政策法规研究〔M〕。中国法制出版社
　　〔2〕魏远征。西方传媒的法制，管理和自律〔M〕。中国人民大学出版社