少数民族干部管理政策演变实施机制与探索

　　于志勇杨萱
　　摘要：为加强对少数民族地区的治理，党中央历经探索与确立、挫折与恢复、发展与完善等阶段，逐渐形成了一套较为完整的少数民族干部管理政策，培养了一大批少数民族干部。当前，少数民族干部管理政策实施过程中，一些机制性的问题仍有待改进，如选拔机制不规范、任用机制不完整、培训机制不健全等等。为了贯彻落实党的十九届五中全会精神，促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展，完善当前机制性的问题，建设一支高素质专业化的少数民族干部队伍尤为必要。
　　关键词：少数民族干部；干部管理政策；实施机制
　　中图分类号：C957文献标识码：A文章编号：20955103（2021）05013005
　　作者简介：于志勇，天津科技大学经济与管理学院副教授，博士；杨萱，天津科技大学行政管理专业学生。
　　一、问题的提出
　　党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议》提出，坚持和完善民族区域自治制度，全面贯彻党的民族政策，铸牢中华民族共同体意识，促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展。党中央历来高度重视少数民族地区的发展，处理好民族问题，做好民族工作，是关系国家长治久安和中华民族繁荣昌盛的大事。为促进民族地区的发展，建设一支高素质专业化的少数民族干部队伍显得尤为必要。
　　国内关于少数民族干部管理的研究，总体可归纳为纵向时间轴的研究和横向点面式研究两类。纵向时间轴的研究侧重研究不同时期少数民族干部政策的发展历程。吴承强〔1〕（2019）、范连生〔2〕（2015）、孙懿〔3〕〔4〕（2009）等学者以1949年为时间起始点，以中华人民共和国成立的周年纪念日为契机研究少数民族政策发展的指导思想、重要性及存在的问题；陇兴〔5〕（2005）、刘荣〔6〕（2010）、董伟燕〔7〕（2019）则把研究的时间起点向前推移至中国共产党成立时，以建党周年纪念日为契机把党的少数民族干部管理政策发展分阶段式进行归纳总结。
　　横向点面式研究则以案例式为主，重点挖掘不同民族地区少数民族干部管理的发展理论和实践运行。例如，余鹏〔8（〕2008）以湖北省为例，研究了关于少数民族地区选拔少数民族干部工作的做法，阐述了少数民族干部的选拔与培养方式存在的问题并提出建议；吴爱华〔9〕（2010）以广西百色隆林各族自治县为例，研究少数民族干部在社会发展中的不可替代性，阐述了少数民族干部在培养的模式、机制、内容等方面存在的问题并提出解决措施；王凡〔10〕（2020）分析了贵州少数民族干部人才队伍建设存在的问题。
　　本文力图融合已有的纵向和横向研究思路，从党管少数民族干部百年发展历程中，梳理少数民族干部管理政策本身以及政策执行过程中所存在的机制问题，最终为建设一支高素质专业化的少数民族干部队伍提供对策参考。
　　二、少数民族干部管理政策发展历程
　　1。探索与确立时期
　　培养少数民族地区干部，是事关民族地区发展的一个重大战略任务，也是中国共产党和政府解决国内民族问题的一项重要政策。列宁认为，民族自决权只是一种政治意义上的独立权，承认其作用但也并不等于主张民族分离〔11〕。
　　中国共产党为了增强各民族的团结、实现国家稳定、促进少数民族地区经济发展和社会进步，开始有选择性、试探性地培养民族干部。
　　1931年，在第一次全国苏维埃代表大会上通过的《关于中国境内少数民族问题决议案》明确指出，要尽量引进当地民族的工农干部担任国家的管理工作，特别注意民族地区干部的培养与提拔，以消灭民族间的仇视与成见，建立一个没有任何民族界限的工农国家。1935年8月，毛尔盖会议指出，必须挑选一部分优秀少数民族，给以阶级的与民族的教育，以造成他们自己的干部，这标志着中国共产党准备培养少数民族干部的政策已经形成〔12〕。
　　1937年卢沟桥事变后，少数民族干部在抗日民族统一战线形成中发挥了重要作用。毛泽东、张闻天等中央领导人在多个场合、多次发文强调要培养少数民族干部。之后，党中央根据革命形势的需要建立了延安民族学院，成为培养少数民族干部的重要基地。在少数民族干部管理政策日益增多和干部培养机构日益成熟的情况下，少数民族干部队伍的规模和质量有明显的提高。
　　中华人民共和国成立后，党中央开始把少数民族干部的培养与当地经济社会发展相联系，注重用少数民族干部带领当地发展。1951年11月，周恩来主持的政务院会议审议批准了《培养少数民族干部试行方案》与《筹办中央民族学院试行方案》。方案要求从中央到地方省县，都要根据新的教育方针，普遍而大量地培养民族干部。除了要在北京设立民族学院之外，还要在西南、西北与中南等地分别设立民族学院分院。这标志着中华人民共和国成立以来民族干部的教育和培养工作开始纳入正规化发展的轨道。自此，全国各地开始大规模地培养少数民族干部，短时间内，民族干部的数量和规模发展得较为迅速。
　　2。挫折与恢复时期
　　1966年起，少数民族干部管理政策受挫，黨的统战、民族工作的正确方针、政策受到不同程度的影响。1978年，党的十一届三中全会作出把党和国家的工作重心转移到经济建设上来的战略决策，党和政府再次重视少数民族干部管理政策的发展，以此恢复少数民族干部队伍建设与发展。
　　3。发展与完善时期
　　1980年以后，我国少数民族干部管理政策才有了真正意义上的稳定发展，党和国家随着改革的深入也逐渐对少数民族干部管理的政策进行了完善。如图1所示，1980年至2020年，党制定了大量的少数民族干部管理政策。党和国家领导人在一些重要的会议上强调少数民族干部存在的重要价值的同时，也对少数民族干部政策如何发展提出了指导意见。
　　邓小平历来重视少数民族干部队伍建设问题，在他的引领下，少数民族干部管理的制度化提上政治议程。1984年通过的《中华人民共和国民族区域自治法》第二十二条明确规定：民族自治地方的自治机关根据社会主义建设的需要，采取各种措施从当地民族中大量培养各级干部、各种科学技术、经营管理等专业人才和技术工人，充分发挥他们的作用，并且注意在少数民族妇女中培养各级干部和各种专业技术人才。这一条制度的明确规定，为我国少数民族干部发展提供了法律依据，少数民族参与国家事务管理的权利得到了有效保障。
　　1997年，党的十五大把民族区域自治制度明确界定为我国的三大基本政治制度之一，这是第一次向人民群众明确了民族区域自治制度在国家体制中的位置。2001年2月，新修订的《中华人民共和国民族区域自治法》，把原来的要尽量配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员修改成了应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。这一举措表明了党和政府非常重视对少数民族干部的培养。在培养选拔少数民族干部的原则和方法方面，强调要坚持四化方针和德才兼备的原则，全面提高少数民族干部队伍的素质，做好培养、选拔、使用少数民族干部的工作，建设一支政治坚定、业务精通、善于领导改革开放和社会主义现代化建设、深受各族群众拥护的高素质的少数民族干部队伍。
　　党的十八大以来，习近平对民族区域自治从理论、政策、制度三方面进行了重要理论创新。在坚持民族区域自治制度下，习近平针对少数民族干部培养政策也有了进一步的创新，主要体现在体制政策、经费政策、教师政策、质量政策四个方面〔13〕。由此，党对少数民族干部管理政策更具有科学性、实效性和战略性。进入新时代，习近平在视察西藏、青海、新疆等地区时发表了关于发展少数民族干部队伍的重要讲话，增强了各民族干部要发展好本民族的决心。党和政府发布的少数民族干部管理政策对少数民族干部管理其地区的权利起到了保障作用，有利于促进少数民族地区更好地贯彻党和国家的大政方针、政策措施，有利于加快民族地区经济发展、维护国家统一、促进民族地区和平发展。
　　三、现阶段少数民族干部管理政策执行过程中存在的问题
　　少数民族干部是少数民族群众与党和国家之间沟通的桥梁。近年来，少数民族干部政策的实施使得少数民族地区在政治、经济、文化等多个方面都有了飞跃式的发展。但是，少数民族干部政策实施过程中在选拔机制、任用机制、培训机制等方面仍然存有一些问题。
　　1。选拔机制不规范
　　（1）名额分配的政策规定模糊
　　《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》第二十八条明确提出，在公开选拔、竞争上岗配备领导干部时，可以划出相应的名额和岗位，定向选拔少数民族干部，但并没有对多民族地区的名额分配进行规定。少数民族地区的发展必须紧紧依靠的少数民族干部，在一个地区不同民族干部的数量及所占的比例，根据行政层级的不同有不同的规定，但规定往往比较模糊或不会以正式文件的形式公布，这就容易导致政策模糊的空间。例如甘肃省的临夏回族自治州，辖1市7县、123个乡镇、7个街道办、1111个行政村、97个社区，户籍人口244。86万人，常住人口210。98万人（截至2021年5月31日）。州内有回、汉、保安、萨拉等42个民族，少数民族人口占当地总人口的59。2，但由于临夏的命名是回族自治州，所以临夏的在关于少数民族干部名额分配的时候提名人一般以回族为主。
　　（2）选拔方式相对单一
　　为确保公开选拔的公平性，少数民族干部尤其是基层干部目前以考任制为主，录用的要求与当地人的能力是否相匹配值得商榷。少数民族地区发展不只是关注当地经济的发展，还要关注少数民族风俗习惯、保护与发展民族语言文字以及民族文化遗产等，问题在于，对于这些民族特质比较强的非物质文化，当地的少数民族剧名更懂得如何保护与发展，但是，由于语言学习障碍及整体教育等综合因素，部分专业人才因为学历低，达不到公务员考试的报考条件，也有的因为知识结构不适应公务员考试的要求，考试能力相对较弱而无法通过公务员考试中的笔试与面试。这就出现了优秀人才进不去、机关单位选不上的两难局面。虽然在一些民族自治地方在招考公务员和储备少数民族人才干部的时候，会有加分照顾的政策，但从政策实施所带来的效果来看，这些照顾加分政策的受益人还是少数群体，无法满足当地对少数民族人才招纳的需求。
　　2。培训机制不健全
　　（1）培训时间缺乏整体性的布局安排
　　《20182022年全国干部教育培训规划》要求，不同级别的干部培训有不同的规定。其中，省部级、厅局级、县处级党政领导干部5年内需累计3个月或者550学时以上的培训；科级以下干部每年参加培训累计不少于12天或者90学时。党和国家在关于少数民族干部的培训大多是针对副科级及以上的干部进行短暂的培训，干部的培训内容应该与全年的发展战略相匹配，短暂的培训内容相对宏观，并不利于干部将培训内容运用到实际的治理上。
　　（2）培训需求分析不足
　　目前，针对少数民族干部的培训要适应当地少数民族文化、民族特點等方面的培训需求，不同的干部之间可能存在着不同方面的需求，例如技能方面、不同民族之间的人际关系处理、对不同的少数民族群众治理方面等方面的需求。但是党和国家一般委托的培训学校，大多数是对派去培训的少数民族干部实行比较统一的理论教育。理论教育固然重要，但是忽视了实践方面的培训，并不能完全达到党要建设一支多方面发展的民族干部队伍的目的，这就需要接受委托对干部进行培训的学校在培训内容和培训方式上进行适当调整。
　　（3）参训思想重视程度不够
　　参训思想重视程度不够分为两方面体现：一方面，一些机关单位没有把干部培训纳入全年的发展战略中，只是单纯为了完成上级交代的任务而组织培训；另一方面，一些少数民族干部安于现状，参训时精神懈怠，缺乏持久性学习的精神。
　　（4）培训师资队伍构成与培养要求有差距
　　少数民族干部培训的任课教师不仅要有专职教师还应配备兼职教师。兼职老师大多为某一行业领域的劳动模范或具有专业知识的高校老师等，授课时，他们会以自身的专业与实践为少数民族干部培训提供多方面的视角。
　　四、少数民族干部管理政策实施机制改进的对策思考
　　1。调整选拔机制
　　对报考少数民族专职岗位的人降低考试试卷的难度，实行差异化的考试。可以赋予少数民族地区适当的考试考核权力，根据当地公务员素质与能力要求，试卷的知识结构和技能结构在不同的考试中可占不同的权重。初次考试，可以作为资格性考试，知识性和技能性的考题难度可以适当降低，达到一定考试或合格的考试分数，即可有资格进入下一轮考察；对进入考察的干部，要通过二次考试进行选拔，二次考试则应以面试、无领导小组、情景考核等多种考察方式的综合运用为主，侧重工作能力。
　　2。健全培训机制
　　组织开展少数民族干部培训工作的上级单位要依据本地区的发展实况，将干部的短期培训、长期培训结合起来，并将这些培训内容与地区中长期发展战略相联系。如以5年为一个阶段制定长期培训计划，把长期发展内容分成若干阶段进行培训，形成短期的培训周期，有利于干部对培训的内容形成体系框架结构。
　　培训前，干部主管部门应展开广泛调研，在以地区发展战略为要求前提下，摸清培训对象的需求和兴趣点。通过了解到的不同需求去寻找新的培训方式，对偏远的少数民族地区干部实行多模式培养的方式，多方面提升干部素养。
　　负责组织培训的单位首先要重视培训工作，将培训工作列入本单位全年的发展计划；除此之外，以内激励增动力，促使党政干部不想懈怠、不愿懈怠、不能懈怠。
　　参考文献：
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