行政公益诉讼及其发展相关问题探索

　　徐振远陈相汝卢平庞彦堃
　　摘要：本文以行政公益诉讼为核心，在对试行阶段法案实践案例的分析过程中，总结执行过程中的经验方法，通过对法案内容的不断修正与优化，相应国家法制化建设的战略目标。同时，为该法案在发展过程中的主要调整方向，提出方向性的参考建议，供相关研究查阅参考。
　　关键词：行政公益诉讼；举证责任；依法行政
　　我国的行政公益诉讼制度建立已久，当《行政诉讼法》的修订案议程进入工作日程后，行政公益诉讼再次成为法律修订的争议性焦点。在经历一‘决定三解释的发展后，我国行政公益诉讼的整体框架基本成型，并于2017年6月27日正式通过了《行政诉讼法》的二次修订案。对为期两年的试点工作进行了全面的总结与汇总，并使经修订的法律内容，成为指导实践工作的重要基础。
　　一、執行案例中的行政公益诉讼调整
　　（一）明确诉讼原告
　　执行试点运行之前，行政公益诉讼中的原告表现出二元化的特征。在执行试点方案的过程中，将行政公益诉讼的原告限制为检察机关，《行政公益诉讼》二次修正案中，也延续并确认了这一模式。
　　针对行政公益诉讼的理论研究中，对诉讼的原告向来存在争议，并在一元论与二元论之间争执不休。在一元论体系中，认为只有检察机关具有执行行政公益诉讼原告的资格；而在二元论系统中能，检察机关、公民、法人都带有行政公益诉讼原告的资格。在对这两种体系进行比对的过程中，检察机关作为国家法律的监督部门，不涉及到各种利益内容，可以胜任原告这一身份。通过自身独立的调查取证能力，在对宏观层面进行举证分析的过程中，可以更加精确的行使自身的公诉权并在专业法律监督队伍的帮助下，高效率的完成诉讼。然而，从维护国家公众利益的角度，一元性质的诉讼原告，显然具有明显的局限性〔1〕。但在发展二元系统诉讼的过程中，我国现阶段的法律环境体系，不能有效的对这一方法进行控制，并发挥出其应有的优势作用，反而会在执行过程中，造成行政公益诉讼的混乱，只有在处理好行政公益诉讼各主体之间关系的基础上，才能更好的执行下一步的工作内容。
　　（二）案件范围调整
　　案例一：吉林省某县的行政公益诉讼案件中，当地人民检察院与2016年3月31日，向林业局提出检察建议，建议其依法履行自身职责，对县内非法侵占林地问题进行惩处。在维持一个月的整改期结束后，违法侵占林地仍未得到有效处理，使国家与公众的利益受到了侵害。因此，当地检察院对某县林业局的不作为行为，向辉南县人民法院提起行政公益诉讼。试点方案执行过程中，对行政公益诉讼的受理范围做出了明确的规范，将生态环境、资源保护、国有资产、国有土地等内容作为重点方向，在地区范围内，对承担监管职责的行政部门进行监督，约束其违法行使职权与不作为的行为。
　　以试点执行方案的规定内容进行分析，上文辉南的案例中符合其具体要求。但是，在行政法法理的角度出发，这种距离式的规定内容，带有明显的排他性特征，剔除了部分对公民与国家利益侵害的内容，应将所有损害公民与国家利益的内容全部划归到案件受审范围中。对此，在二次修正案中，对受审范围进行了扩充，将食品药品安全的内容加入到了审理范围内〔2〕。然而从科学立法的角度出发，这种适当的修正虽然补充了法令内容，但是简单的一个等字，并不会全面改善法制环境，甚至在内容上，也增加了法令的不明确性，必须在未来的优化中进行完善，反之等字虚化造成的法令桎梏与无序扩张。
　　（三）划定举证责权
　　举证责任分配是执行行政公益诉讼的难点问题。在以往的行政活动中，可以通过举证责任倒置原则平衡公民与行政机构之间举证能力不平等的问题。而在行政公益诉讼的案件中，产生了官告官的新型诉讼模式，是否沿用以往的理论形式构建法律模型，还是在理论创设中提出新的法律方法，成为了理论研究的重点。
　　在对这一问题进行分析的过程中，有专家指出了公益诉讼人的概念，对此身份进行定位时，可以明显的发现其与传统原告之间的异同点。在试行规定中指出国家与社会公共利益受到侵害的初步证明材料就可进行诉讼。虽然在条件上，检察机关拥有举证的调查优势，但这种调查举证的过程，优势检察机关难以负担的，所以，部分学者提出了沿用举证责任倒置规则的说法。检察机关在执行举证诉讼的过程中，可以充分的调用自身的法律专业人才，并在行政能力上表现出较高的公定力。在此条件下，明确举证责任内容，不仅可以对检察机关进行约束，也可达到维护行政稳定的效果。
　　行政公益诉讼案件中，对于社会公共利益与国家利益侵害问题的举证，应由检察机关承担，在确定承担举证责任的同时，不能因举证困难而减轻其举证义务。而在法律内容中，应针对其实际存在的举证难度，为检察机关的公诉举证创建一定的条件，在保证举证行为可以顺利实行的基础上，防止其出现举证缺失与滥用职权的问题，提高法律控制效果。
　　（四）规范诉讼程序
　　案例二：在湖南省某县检察院向阮陵县国土局递交的检察建议中，对官庄镇黄壤坪九校非法占用土地的问题提出了整改建议，要求其归还非法拓展的国家公共土地资源。而某县国土局仅对这一问题做出了回复文件，甚至在内容上，仅用已依法将该案作出处罚对案件的处置进行描述，至于如何进行处罚，处罚的内容却没有进行详细说明。针对这一内容，在《行政诉讼法》的第一次修订中，已经作出的简要说明，必须在后续的修正内容中，重点强调诉前程序的严肃性，在强调其一次性的基础上，规定行政部门对于此项内容的强制执行，否则必须面临相应的法律后果。对于诉前程序的正确理解，是保证诉讼行为合理进行的必要条件。将诉前程序作为行政公益诉讼的重要内容，无论是在试行方案规定还是在后续的修正意见中，都是法律规定中重点强调的内容〔3〕。执行这一程序，不仅可以有效的提高司法效率，也可控制司法运行过程中的成本消耗，尽快的在诉讼程序中完成问题处置，使诉讼目的能够快速的实现。
　　当前的诉讼程序中，虽带有明确的诉前程序，但是由于诉前检察缺乏法律刚性特征，行政机关往往不履行其建议内容，仅作出相应的政府批文是诉前程序的效用大打折扣。
　　（五）结案环节管理
　　案例三：在试点执行中的17次行政公益诉讼中，其中仅有6个案例进入了开庭审理阶段。而在这不足半数的6个案例中，又有4个案例最终以和谐庭审模式完成了原被告双方的协调结案，比重份额达到了66。在试点执行的过程中，出现此种问题，与我国国家机构的设定形式有很大关系。需要注意的是，这种协调结案并不是没有原则与底线的妥协，协调的前提，必须建立在诉讼要求得到满足之后，然后才能在保证国家与公民权益不受侵害的前提下执行撤诉。
　　最高检部门在颁布《试行办法》中，明确的规定了行政公益诉讼案件不适用于调解机制，但在后续的规定中，又进行了补充说明，当检察机关的诉讼请求被实现后，可以有由检察院撤销诉讼请求。在这项补充说明中，撤销诉讼请求，就是一种调解后形成的结果。
　　（六）诉讼结构调整
　　案例四：吉林省白山市的案件中，市人民检察院向白山市江源区卫生与计划生育局提起诉讼，并附带江源区中医院民事公益诉讼案。这一案例是国内首个行政附带民事诉讼的案例，由于江源中医院违规排放医疗污水，并在街道整改通知后，仍未依法执行污水处理工作，导致社会民众的公共利益受到持续性的侵害。在法理内容上，符合行政附带民事诉讼的规定，所以，白山市人民检察院在行使自身公益诉讼人身份的同时，突出了附带性的诉讼议案。在2016年七月的判决中，规定该医院在3个月的时间内完成医疗污水整改工作。由此，也正式确定了行政附带民事诉讼问题的法律地位，在修正案中将这一内容进行了强化。
　　原有《行政诉讼法》中的内容规定较为单一，没有对行政附带民事诉讼的问题进行说明。通过试点执行的探索与尝试，在实践经验的基础上，提出了行政附带民事诉讼的内容。对诉讼案件中存在的民事争议内容，可以进行统一化的并案审理。在兼顾私益诉讼的基础上，保证行政诉讼的完整性。例如，可尝试将社会团体作为原告补充，引导到诉讼案件中，通过社会性力量的引入，平衡检察机关与审判机关之间的平等地位。同时，通过国家机关与社会团体之间的组合，弥补了两类机构各自的缺陷，既补充了社会团体的专业化程度，也增加了公诉机关单位执行诉讼的公开化程度。
　　二、行政公益诉讼的发展趋势
　　行政公益诉讼的发展，必须建立的牢固的理论与完整的系统之上。在全面发挥检察机关在行政公益诉讼中基本地位的同时，使其承担起支撑行政公益诉讼基础的作用。在理论内容上，如果将《宪法》与《人民检察院组织法》作为执行此项法令的基础，那么，必须在一‘决定三解释与现行的二次修订案中进行内容巩固，使行政公益诉讼法的权威性与明确性更加清晰。
　　然而，在《行政诉讼法》的内容中，即便是完成二次修订后，也仅对检察机关在行政公益诉讼中的合法性地位做出了說明，没有形成完整的法律体系与制度。必须在实践过程中不断进行尝试，在实现建设目标的基础上，使基础理论的完整性得到强化，并对实践工作进行指导〔4〕。
　　执行试点活动之前，各个地区的行政公益诉讼带有明显的各自为政的特征，在谨慎探索的条件下，发展效果较为缓慢。在试点工作执行的过程中，逐渐形成了规范性较为明确的法令内容。以此，完成《行政诉讼法》二次修订工作，可以视作该法令由探索到全面应用的转折，并将工作内容由零星的尝试转化为了常态化的工作。但，也必须清晰的认识到二次修正案在多项内容中的局限性，必须在实践过程中，将管辖范围、证据条件、裁定类型等多项内容与行政公益诉讼进行磨合，以便达到预期的应用效果。
　　实践工作中，行政公益诉讼还会受到外部环境的影响，尤其是政府部门的配合程度，而这一问题在短时间内无法达到彻底优化的效果，必然会在内在的矛盾转化中，形成一定时期的僵持。这一条件下，对于行政公益诉讼的执行力度提出了考验，必须在配合国家法制化建设进程的同时，降低外部环境的影响条件，将规范化的诉讼制度，成为政务工作中的常态化内容。由此，需要在现阶段对行政公益诉讼进行更加全面的诉讼制度建设，以便迎合发展中的法制化需求。
　　三、总结
　　综上，行政公益诉讼是我国在法制化建设中不断探索的重要内容，在完善并健全我国法律系统的同时，对现有的法案进行说明补充。为了使此项法案在执行过程中表现出更加明显的合理性，需通过阶段性的实践探索，在各种执行案例的分析中找到法令内容的缺点与问题，并为法律的制定与发展提供参照。
　　注释：
　　来源：吉林省辉南县人民检察院官网，http：www。jlhuinan。jcy。gov。cn。
　　来源：问政湖南网，网址：http：wz。rednet。cn
　　来源：法制政府网，网址：http：fzzfyjy。cupl。edu。cnindex。htm
　　来源：中国法院网，网址：https：www。chinacourt。orgindex。shtml
　　参考文献：
　　〔1〕王甜。论检察机关提起环境行政公益诉讼制度的完善路径〔J〕。河北青年管理干部学院学报，2018，30（06）：8183。
　　〔2〕蔡辉。论我国公益诉讼起诉主体制度的完善〔J〕。江西师范大学学报（哲学社会科学版），2018，51（05）：116123。
　　〔3〕李成，赵维刚。困境与突破：行政公益诉讼线索发现机制研究〔J〕。四川师范大学学报（社会科学版），2018，45（04）：5461。
　　〔4〕徐全兵。检察机关提起行政公益诉讼的职能定位与制度构建〔J〕。行政法学研究，2017（05）：7786。