我国多元参与生态危机治理的机制建设研究

　　向红英谢贵平
　　摘要：重度的生态环境污染，严重影响到人们的生产与生活，已经发展成为一种生态危机。且生态危机的覆盖范围广、威胁程度大、治理周期长、花费资金多，治理任务非常繁重，单靠政府一元主体进行治理越来越吃力。因此探索非政府主体参与我国的生态危机治理，建立多元主体参与生态危机治理的机制，对治理我国生态危机有着巨大的意义。
　　关键词：多元主体生态危机治理机制
　　20世纪中叶以来，生态环境问题使人类的生活经受了巨大影响。尤其是20世纪七八十年代，第二次环境危机又叫生态危机的再次发生，引起了人类对自身生存环境的强烈忧患。且生态危机的覆盖范围广、威胁程度大、治理周期长、花费资金多的特点，决定了治理任务的繁重，也决定了政府在主导生态危机治理同时，需要非政府等多元主体积极参与，在生态危机治理中发挥作用。因此，研究多元主体参与生态危机质量的机制，对治理我国生态危机有着举足轻重的作用。
　　一、多元参与生态危机治理的理论依据
　　1。协同治理理论
　　协同治理指在公共生活过程中，政府、非政府组织、企业、公民个人共同参与到公共管理的实践中，以发挥各自的独特作用，组成和谐、有序、高效的公共治理网络。协同治理主要包括四个方面，即治理主体的多元化、自组织的协同性、治理范围的有限性和治理模式的互动性。因此，协同治理生态危机就是发挥政府、非政府组织、企业、公民多个主体的作用，和谐、有序的在生态危机多个环节及方面进行高效的治理。
　　2。社会资本理论
　　20世纪90年代开始，社会资本理论逐渐成为学术界关注的前沿和焦点。罗伯特帕特南认为社会资本即社会组织的特征，例如信任、规范和网络等，它们能够通过推动协调行动来提高社会效率。社会资本理论对于生态危机治理的启示在于：增强信任有助于公共危机治理中一致行为的达成；强化社会规范有助于增强内部激励和监督；全面参与的网络有助于提高危机应对的效率。
　　3。多中心理论
　　我国学者王兴伦将多中心理解为：在治理危机的过程中，多中心可以包括政府、非政府组织、企业、媒体、公民个人等在内的多个主体，彼此之间协同合作，打破界限，冲破以政府为唯一治理主体的传统治理模式，从而更有效地应对危机。多中心理论就是认为公共危机可以通过多个参与主体的相互协作得到更好处理。
　　二、我国多元参与生态危机治理的现状及分析
　　1。我国生态危机治理多元参与存在的问题
　　多元参与在我国的公共管理中得到了一定程度的表现，但在生态危机治理中还存在意识不强、气氛不浓，职权不清、责任不明，沟通不畅、合作不深，监督不力、评估不存等问题。
　　（1）多元参与意识不强，气氛不浓
　　首先，相当多的非政府主体认为自身没有预防和控制公共危机的义务，政府才是治理危机的唯一主体，缺乏危机意识。其次，在发生生态危机突发事件后，媒体多从政府态度、行动等方面进行报道，缺乏对其他参与主体参与情况的报道，没有从宣传上营造多元参与气氛。最后，没有评估监督机构对其他参与主体表现进行评价。
　　（2）多元参与职权不清，责任不明
　　首先，随我国经济体制转型，政府职能缺位或超位的现象严重，存在政府与非政府主体责任不清的现象。其次，政府内部各个部门之间推卸责任，存在政府内部机构责任不清的现象。最后，涉及多元参与的，多在研究非政府主体在管理中的责任划分，很少涉及权力，存在非政府主体权力不明的现象。
　　（3）多元参与沟通不畅，合作不深
　　首先，多元主体间的沟通多为政府指向非政府主体，成为政府向其他主体进行指令传递信息的通道，逆向沟通渠道不畅通。其次，在合作上政府与非政府主体为上下级关系，合作关系不够。
　　（4）多元参与监督不力，评估不存
　　我国生态危机治理多元参与的实施还在意识建立和管理实施的初步阶段，对于实施的评估监督几乎空白，主要表现在：一是没有明确的责任机制对评估和监督的实施进行指导和约束。二是没有独立的部门和明确的分工主体实施评估和监督。三是没有严格的责任追究机制作为评估监督的保障。
　　2。我国生态危机治理多元参与存在的问题原因分析
　　通过对我国生态危机治理多元参与存在的问题进行详细的分析，主要集中在两方面：一方面是我国公共危机管理体系缺失，主要是政府一元应急体系模式；另一方面是危机管理体制不健全。结合我国生态危机治理多元参与所存在的问题，究其深层的原因，主要有以下几点。
　　（1）多元主体之间实力悬殊太大
　　传统的大政府，小社会管理模式的影响，国家权利的涵盖范围涉及到社会生活的各个方面，造成了非政府主体参与社会事务管理的权利受到严重限制，形成了政府与非政府主体间不平衡的发展状态。第一，我国对非政府组织实行严格管理入口和正式注册的非政府组织都需挂靠在政府业务主管部门之下的双重管理的规定，限制了非政府主体的主动性和积极性。第二，非政府主体自身发展资金无保障，无参与危机治理能力。第三，多元主体间存在东南沿海和中西部地区、城乡间等区域间的发展不平衡现象。
　　（2）多元主体参与法律体系不健全
　　我国虽已经制定了具有针对性的法律法规，如应对自然灾害的《防震减灾法》，应对安全事故的《安全生产法》，应对公共卫生的《传染病防治法》等，但迄今为止，我们没有一部统一、完整的有关非政府及其他主体参与危机治理的参与职责以及参与途径较明确的法律规定。没有完备的法律体系做后盾，多元主体参与危机治理的道路就不畅通。
　　（3）多元管理合作机制的不完备
　　国外的事实也证明，要更好的处理危机事件，需要政府和非政府主体的共同参与。但我国政府与非政府主体参与危机治理的合作机制不完善，非政府主体参与危机管理存在着困难。
　　一是沟通机制不完善。第一，在处理生态危机事件时，政府只是从政府内部开始，部门间纵横进行联系与沟通，没有建立起与非政府主体沟通的桥梁，不能很好的调动和领导非政府主体正确有效地参与公共危机管理。第二，在现有少数几次非政府主体参与的生态危机治理活动中，各主体都是单独展开救援行动，非政府主体之间缺乏沟通，由于各非政府主体掌握信息均不完备，救助资源得不到合理有效的配置，出现了救援不到位或重复救援的现象。
　　二是责任机制不完善。多元主体的参与缺乏完善的政策制度的支持，缺少必要的机制和鼓励政策。没有关于多元主体参与的职责划分和合作分工，缺少潜在利益获取方式。从经济学的角度解释这种状况：即在责或利不清的条件下，任何多元主体，主动参与公共危机治理的成本增高；可预见的利益缩小。因此，都会有选择被动行为的倾向。这也是参与意识薄弱，参与主动性不高的原因之一。
　　三是监督机制不完善。由于我国生态危机治理法制不健全，对在紧急情况下出现行政越权和滥用权力的监督机制不健全，在生态危机管理领域中，完善对紧急情况下行政越权和滥用权力的监督机制势在必行。
　　三、完善多元参与生态危机治理的机制建设
　　在我国，多元主体参与生态危机治理，还存在着很多问题，要改变这一现状需从强化多元主体的参与意识，平衡各主体的发展，畅通多元参与的渠道等方面着手，制定和完善相关的法律法规，建立健全长效机制。
　　1。促进我国生态危机治理多元主体协调发展
　　要强化多元主体的参与意识，缩小多元主体的实力差距，促进多元主体协调发展，要从以下两方面着手。
　　一是要加大宣传，强化多元主体参与意识。首先，通过普及生态危机常识和生态危机预警知识的教育，培养公民的生态危机意识。其次，通过生态危机演习和演练，使多元主体了解各自在生态危机治理中的权力和责任，摸索参与的途径和方式，形成各主体间的分工协作模式，加强各多元主体参与的协作意识。最后，利用典型事件进行宣传和警示，提醒公民居安思危。
　　二是要平衡发展，缩小多元主体间的实力悬殊。首先，需要政府制定相应的法律制度，明确各主体参与的权责，加大物资和信息等的扶持来推进非政府主体的发展。其次，需要非政府主体拓宽自身建设资金来源渠道，加强专业人才队伍建设，建设网络信息资源来加强自身资源建设。再次，需要加大对贫困地区非政府主体的扶持，加强农村非政府主体的发展和参与意识，促进各主体在不同的区域的平衡发展。
　　2。健全我国生态危机治理多元参与法制建设
　　当前，我国生态危机治理在法律建设上缺口很大，涉及生态危机治理尤其是多元治理的法律法规仍不健全，我们需要制定和完善相关的法律法规，为多元参与主体提供强化意识与指导行动的准则。
　　一是要建立统一的生态危机管理法律体系。我国现只有各种单一的生态危机管理方面的法律，如《水法》、《森林法》、《防沙治沙法》等，需建立生态危机管理法律体系。进行生态危机管理法律体系的建设，要符合以下要求：一要内容全面具体，包括生态危机管理的机构、权责、程序以及信息发布、物资保障等多个方面，还要制定具体的实施细则。二要法律条文与其他法律法规保持协调一致，与宪法、部门法、地方法规等不能相互冲突。三要与相关法律法规配套、有效衔接，条文要细化。四是要根据形势变化不断调整法律的具体条目。
　　二是要建立专门的多层次、综合性建构的生态危机突发事件应急预案，落实多元主体的具体责任，明确其法律地位。
　　三是要增强法律法规的多元参与可操作性。一方面需要通过法律赋予各参与主体明确的地位和职权，另一方面也必须强调只能在赋予的职权范围内实施行为。
　　3。建立和完善我国生态危机治理合作的长效机制
　　要对生态危机进行科学的治理，需要建立和完善生态危机治理合作的长效机制，使多元参与主体的充分参与合作，发挥政府和其他主体的力量。
　　一是要规范我国生态危机治理多元主体权责划分。第一是政府与非政府组织建立沟通合作，相互监督的协同关系。第二是政府与盈利组织通过合作，建立互为补充的互补关系。第三是政府与公众之间建立政府引导公众，公众监督政府的协调关系。第四是政府与媒体之间相互配合，建立相互引导和监督的制约关系。第五是非政府主体之间建立分工合作，相互配合的有机统一关系。
　　二是要完善我国生态危机治理多元参与的信息沟通机制。第一要建立生态危机管理信息门户网站和通讯系统，构建全国电子信息分布网络，搭建生态危机治理的多元参与信息共享平台。第二要清除信息传递障碍，疏通生态危机治理的多元参与信息沟通渠道。政府部门内部需设立一条信息上下传递通畅的专用通道；政府与非政府主体之间建立生态危机治理信息的公开、披露、沟通制度，建立各多元主体间的应急互动信息渠道。
　　三是要形成我国生态危机治理多元参与绩效评估体系。第一要建立评估主体由政府与非政府主体共同组成的专业的生态危机治理绩效评估组织。第二要形成对生态突发事件发生的原因调查、损失评估、参与主体的行为评估等评估内容进行规定的制度，作为生态危机治理多元参与绩效评估的行动指南。
　　4。创建我国生态危机治理多元参与经营管理模式
　　合理配置各种资源直接影响生态危机治理多元参与效果。充分利用资源，创建我国生态危机治理多元参与资源的经营管理模式，可以尝试从以下几个方面进行：
　　一是建立资源整合的财政管理制度。整合国家投入、非政府主体捐赠等所有资金，建立资源整合的财政管理制度。一方面有利于进行全面系统的生态危机治理预算。另一方面可对资金进行统一调配，减少繁琐的协调拨款程序，减少应急反应时间。
　　二是建立备用兼顾的物资保障机制。需要政府和非政府主体同时提供紧急物资，并在非紧急事情对紧急物资进行充分储备，建立备用兼顾的物资保障机制。一方面需要政府对非政府主体进行指导，为应急物资生产的品种、数量及时间，以及物资的储藏与运行进行规划。另一方面政府需建立完善的物资储备信息系统，为紧急时物资的及时合理调配创造平台。
　　三是建立专业化的人力资源管理模式。一方面要强化危机管理教育，进行生态危机治理培训。另一方面需要完善政府应急队伍建设，同时，加强对非政府主体生态突发事件紧急应急的训练。最后需要组成专家委员会，吸收专家为政府应急工作提供专业咨询。
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