中国边疆治理

　　【摘要】边疆地区是中国领土的一部分。由于边疆独特的地理位置，从近现代民族国家产生、发展以来，边疆地区作为国家与外界联系、开放的通道与窗口，作为国家战略的边缘阵地及国际政治利益的缓冲地带备受关注。对边疆地区进行治理，是中国公共治理的一部分。但是由于边疆地区具有独特的地理环境、政治面貌、多元文化、众多民族、宗教复杂等特性，使得边疆地区的治理工作成为中国公共治理的独特区域。
　　【关键词】边疆治理；中国；公共管理；特殊区域
　　20世纪80年代以来，边疆研究兴起第三次研究高潮。以边疆治理史实为依托的边疆史地研究成为研究的向导。〔i〕在边疆史地研究成果累累现实中，人们提及边疆治理的第一反应会是中国历代王朝實行的边疆治理措施。而历史学、政治学、民族学等学科学者努力构建的复杂交叉学科边疆学，在融汇了不同学科的概念定义后，反而难以界定边疆治理的真正内涵。边疆治理归根结底是公共组织对边疆地区社会事务的共同治理。边疆学、边疆治理研究都不应该忽视公共管理思想在边疆地区的发展与应用。
　　一、文献综述
　　20世纪80年代行政改革席卷全球，新的公共管理理念产生。公共管理吸收现代管理技术，更具社会化特征而受学者追捧。学者对公共管理的内涵有着清晰的认识。陈振明在《公共管理范式的兴起与特征》一文中指出，1887年威尔逊的《行政之研究》使公共管理成为独立的一门科学。一百多年来公共管理领域发生了从公共行政到公共政策再到（新）公共管理三次研究范式的转变。蔡立辉在《公共管理：公共性本质与功能目标的内在统一》文章中写到公共管理的本质是公共性，公共组织对社会事务的治理体现公众的利益与意志。
　　相对于公共管理领域的三种途径探索，中国边疆研究也经历了三次高潮。从20世纪80年代以边疆史地研究为主的边疆治理研究硕果累累。《中国边疆治理从书》以中国边疆治理为主题，从历史发展的角度介绍了从中国王朝国家到中华人民共和国对中国东北边疆治理、北部边疆治理、对新疆的治理、对西藏的治理、对西南边疆的治理及中国边疆治理通论等内容。着重对中国古代的边疆政策进行梳理，以史为鉴，并本着实事求是的原则记录近现代的中国边疆治理政策。陈霖在《中国边疆治理研究》一书中从行政管理的角度研究中国边疆治理从王朝到现代的政策及理念变化。指出中国边疆治理：族际主义与区域主义并重；族群主义与国家主义并重；梯度主义与地缘主义并重；统治主义与治理主义并重；微观主义与宏观主义并重。
　　二、公共管理的内涵
　　（一）公共管理的概念
　　公共管理是指各种公共组织为维护社会利益、满足社会需要而开展的各种活动。政府在公共事务管理中扮演重要角色，非政府组织也是进行公共管理的一员。〔ii〕许多人认为行政管理与公共管理是都等意义的概念。但是狭义的行政管理是政府对自身的管理，而广义的行政管理才是指公共组织对公共事务的处理。近些年来，为体现政府治理的公共特性，行政管理一词逐渐加入公共概念，变为公共行政。〔iii〕学者普遍认同，广义的公共行政与公共管理是相同的。公共行政体现出政府进行社会治理的权威性，而公共管理更多引入现代企业管理理念，在社会治理中融入管理科学。
　　（二）公共管理的特性
　　公共管理具有社会性与公共性的基本特征。在公共管理中引入现代企业管理技术，兼顾效率与效果两大要求，在其本质上更要体现公共管理的公共性。公共性是指公共组织在处理公共事务时要维护公共与集体的利益，体现公共与集体的意志。在社会层面树立公平、正义的价值观念；在决策管理过程中保障开放与透明；管理行为具有合法性；支持公民舆论与监督的表达。
　　公共管理具有社会性特征。国家产生于社会的需要，社会分工、阶级对立导致国家的产生。政府作为国家权力的执行机关，需要履行国家的职能，发挥自己的功能。社会发展不仅形成国家，也决定了政府的职能。政府的活力来源于其对社会的服务。新公共管理运动就是以公共社会需求为导向，政府从关注自身事务向关注社会整体发展、社会利益转变。
　　三、边疆治理的概念
　　从中国王朝国家开始，中央集权的王朝国家对边疆地区采取众多治理制度、治理措施，但是并没有形成系统的边疆治理概念。守中治边、守在四夷的核心区本位思想使得边疆地区与中国内陆核心区不在同一政治高度上。王朝国家对边疆地区的治理处于治与不治的间接治理状态。晚清时期，中国面临殖民侵略、民族危亡的局面，边疆地区受到重视。受国际政治体系、国家主权的影响，边疆地区的政治特性凸显。民国时期兴起的边政学促进了学者对边疆治理的统一对话。受历史发展现实及史书文献资料的限制，中国的边疆研究深受历史学影响，以马大正为代表的边疆史地研究甚至直接冠名中国边疆学研究。〔iv〕根据马大正对边疆的定义，边疆具有地理、历史、政治、经济、文化、军事等方面的特性。〔v〕
　　四、边疆治理与公共管理的内在联系
　　我国现行的行政体制是在官僚制下对行政区域内的公共事务进行管理的体制。中国的边疆治理并未超越目前的行政管理体制，但是在新时代新时期，尤其是在一带一路战略的指引下，中国的边疆治理体现出区域公共治理的治理理念。在中国，地区发展不平衡问题一直存在，中、东、西部地区发展水平不同，使得区域协调发展也成为中国公共治理的难题。〔vi〕
　　区域公共治理具有跨界治理、合作治理、多中心治理的特征vii。而边疆治理正好具备区域治理的特性。中国陆地边界线全长2。2万多公里，从东北向西、南至云南地区，与14个国家接壤，有30多个跨界民族存在。〔viii〕边疆地区存在跨境人口流动、跨境教育、跨境民族、跨境犯罪及毒品交易、恐怖主义等问题，均需要与周边国家加强跨境合作治理。稳定与发展是边疆地区公共治理的首要目标。2013年，中国提出一带一路（丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路）战略。新疆地区抓住一带一路战略与向西开放战略发展机遇，努力打造一带一路核心经济区。边疆治理是区域公共治理的一部分，在全球化的今天，公共管理不再是行政区域内部封闭解决是事情。边疆地区独特的地理位置，使得跨区域合作成为地区发展的必要要求。
　　五、边疆治理在公共管理中的特殊性
　　全球化趋势及市场经济的发展催生了区域公共治理，而边疆治理是区域公共治理的一部分，由于边疆地区独特的文化、地理区位等特性，中国的边疆治理在公共管理中的具有特殊性。
　　（一）少数民族地区与边疆地区大致重合，是中国边疆的特点之一，也是中国公共管理在边疆地区实施需要注意的地方。中国的少数民族几乎都聚居在东北、内蒙古、新疆、西藏及云南地区。由于中国边疆地区的民族特性，公共管理在边疆地区进行的时候吸取苏联解体经验教训，不得不考虑边疆地区文化化與去政治化等问题。张海洋、郝时远等学者认同民族区域自治制度，肯定制度设计的正确性与实际性。他们反对边疆治理的民族政策淡化族群意识，而是在尊重少数民族人权、尊严的基础上进行边疆治理。〔ix〕在进行边疆治理时，首先考虑到中国是个统一的多民族国家、边疆地区是少数民族聚居地。同时，边疆是国家主权、利益所及的边缘区域，具有深刻的国家属性x。边疆治理涉及公共管理中中央与地方的利益博弈。强中央、弱地方是公共管理在边疆地区必须坚持的原则。边疆地区的战略地位与缓冲地带的作用是公共治理过程中不能忽视的前提。
　　（二）边疆地区具有老、少、边、穷的特性。由于历史地理及自然条件的限制，边疆地区与内陆地区、沿海地区的经济发展水平存在显著差异，尤以新疆、西藏、广西地区为例区域公共管理对边疆治理提出新的区域发展理念，对边疆地区跨境发展、跨区域合作发展有着指导意义。进入新时代，习近平总书记在十九大报告上指出，中国的基本矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。〔xi〕其中的不平衡、不充分就是指中、东、西地区发展的不平衡，也包含边疆地区发展的不充分。
　　（三）边疆是复杂、交叉的复合概念。边疆是集独特性与多样性于一体的地区。公共管理在边疆地区进行时，需要考虑的影响因素比内地要多。边疆治理作为公共治理的一部分，独特在其越来越体现区域公共管理的理念，也独特在边疆地区的复杂空间与社会现实。边疆地区在公共管理中扮演的角色不是一层不变的，一带一路战略下，西部边疆地区从封闭的内陆变为对外开放的桥头堡；向西开放战略则是中国改革开放的全面深化。边疆治理需要考虑边疆地区的政治、文化、经济、安全等问题，但是更应该体现公共管理中的公平、正义的价值观念。边疆地区与中国其他地区一样，应该得到协调发展、平衡发展。稳定与发展不论在什么时期，都是边疆治理理念的主旋律。
　　六、结语
　　边疆治理理念反映出国家治理中的主动与被动性。边疆治理的理念发展出于时代的需要。中国也应抓住全球化发展机遇，勇于接受挑战，改变边疆治理中的滞后性与保守观念，重构边疆治理观念，满足民族国家在全球化背景下的发展需要。中国边疆治理是公共管理的特殊领域，但是边疆治理不仅需要公共管理理念，还需要在公共管理中体现决策的科学性、专业性。中国独特的边疆情况不是生搬从西方舶来的公共治理思想就能得以解决的。边疆治理需要学者深入边疆、理论与实践结合，形成更贴近中国实际的边疆理论。
　　【参考文献】
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　　〔iii〕朱晓红，郝英杰。公共管理与公共行政内涵的比较与争论〔J〕。华北电力大学学报（社会科学版），2007（04）：5155。
　　〔iv〕孙保全，赵健杉。边疆治理概念的形成与发展〔J〕。广西民族大学学报（哲学社会科学版），2017，39（03）：1622。
　　〔v〕马大正。关于中国边疆学构筑的几个问题〔J〕。东北史地，2011（06）：311。
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　　〔viii〕刘稚。一带一路视角下的跨界民族与边疆治理问题研究〔N〕。中国民族报，20151120（008）。
　　〔ix〕郝时远。张海洋。马戎。构建新型民族关系郝时远、张海洋、马戎访谈。西北民族研究，2014（01）
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　　〔xi〕社会主义初级阶段主要矛盾百度百科。〔EBOL〕。https：baike。baidu。comitem