就业两道槛职业许可与职业认证

　　职业许可与职业认证在本质上是一样的，都是对职业资格的要求，在资格与就业之间建立桥梁与纽带，不同的是，认证是通过市场机制建立的桥梁和纽带，是通过市场机制建立就业门槛；许可是通过行政行为建立的桥梁和纽带，是通过法律途径建立就业门槛。
　　一、职业许可与职业认证的区别
　　许可（L1censure）是对从业人员从业的依法准入，属于行政许可性质。行政许可的设定是指国家机关依照职权和实际需要，在有关法律、法规、规章中自行创制行政许可的行为。其主要特点是，国家机关依职权自行创设行政许可，自行限制公民、法人或者其他组织的权力，创设公民、法人或者其他组织的义务，属于立法行为范畴。许可是政府运用公权力干预市场的行为，对于无法运用市场手段进行资源配置和公民权利维护时，都会采取许可的方式进行调解。如：稀缺资源的开发、垄断性行业的进入、对公民权益和国家利益有可能造成难以挽回损失的职业进入等。世界各国都有对职业的许可性管理，但许可的范围、许可的形式多种多样，这些多样性与各个国家不同的发展背景密切相关。
　　职业的许可性分类是对那些职业行为对公民人身、生命、财产、安全产生重大影响，需要特殊信誉、特殊条件、特殊技能才能履行职业行为的职业进行准入性控制，以维护国家和公民利益。但是，这种许可也可能造成对公民就业的限制，公民选择权的减少和职业垄断。因此，在确定哪些职业应当实行许可的问题上，涉及公权力与私权力的关系、垄断与竞争的关系、职业限制与竞争的成本关系等问题。但无论如何，职业的许可都是必须的，是需要国家行政力量进行的资源配置。
　　认证（Certlflcatlon）是对职业能力水平的认定，一般会通过考试，获取等级证书。这种证书与许可不同，从业者没有获得这种证书也可以从业，而公民之所以选择认证，是市场调节的结果，即雇主一般会雇佣获得证书的人员，获得证书的人员与没有获得证书的人员相比，有更多的就业机会。这种认证的设立主要是市场行为，有国家的认证、地方的认证、企业的认证等等，但国家的认证并不是强制性的标准，而仅仅是推荐性标准。当然，国家认证在职业资格市场的竞争中具有优势，但国家不是靠行政权力获得竞争优势，而是通过公共产品的质量、服务、价格的优势获得竞争优势。认证具有准公共产品的性质。这种竞争使得公民选择权得到体现，使公共服务提供部门的垄断性被打破。职业的认证是必须的，是需要市场力量进行的资源配置，是为社会提供合格劳动者的必然要求。
　　二、职业许可与职业谁互相转化
　　职业认证之所以有市场，是因为它有助于就业、有助于现实业务能力的提升及有助于从业人员的集体利益，如果没有上述利益驱动，认证是不可能生存的。而这个利益群体愿意为上述利益付出可以接受的成本，这种成本可以由选择认证的人承担，也可能由雇主承担，或双方共同承担。
　　职业认证的基础功能在于有利于就业或巩固自身的职业地位，也就是说，获得认证与没有获得认证之间有所区别，这种区别表现在就业上的排他性，即获得认证的人在劳动力市场上拥有更大优势，这种优势越明显，认证的含金量也就越大。雇主会优先选择经过认证的人，这样就会形成职业进入的门槛，门槛越高，竞争越激烈，职业的地位、报酬也会越高。实际上它已成为职业的许可，只是这种许可是通过市场机制实现的许可。
　　职业许可之所以有市场，是因为它有助于保护顾客的利益。因为严格的从业要求，国家行为的强制性，使从业人员的素质、信誉、技能有了比市场机制更加苛刻的法律约束。同时，严格的职业进入限制，使得能够进入该职业的人员数量得到控制，造成该领域劳动力市场的垄断性，又给顾客选择权打了折扣。顾客要在保护自身重大利益和自由选择权之间做出平衡。国家的介入使得行政成本增加，政府要在行政成本增加和公共利益维护之间，促进就业及专业职业的发展，从而为公民提供更多高质量，更多选择的产品和服务，在职业管制之间做出平衡。
　　许可与认证之间可以随着职业的发展、经济社会的发展、文化的发展而有所变化，认证可能转化为许可，如，美容理发在美国就列入许可，司机也由认证转化为许可。许可也可能转化为认证，如：注册会计师、注册建筑师在英国都属于认证性质。
　　三、许可的认证化与认证的许可化
　　政府能否承担对职业许可的行政责任、专业技术职业的利益相关者之间能否建立有效的制衡手段是许可能否成为许可的保障。如果政府对许可性职业的职业行为缺乏有效的监管手段，又没有对服务对象的有效监督，则许可就会演变为认证。如：律师。我国律师属于许可类职业，但实际上它获得资格和资格的保持与认证在实践中有混淆的趋向（如表1所示）。资格的获取与资格的保持中，许可与认证是基本相同的，即对许可职业的行政监管弱化到与认证相似。
　　许可的行政监管包括：
　　1、从业人员资格审查、考试的监管；
　　2、国家授权机构资质和认可行为的监管；
　　3、从业人员职业行为信息的有效采集和评价；
　　4、从业人员职业行为的有效监管。
　　如果政府不能在上述四个环节中有效行使行政权力，则许可将演变为认证，这将给国家和消费者带来极大的损害。一方面，信息的不对称，可能使得监管乏力。雇主出于维护自身利益的考虑，在出现服务质量事故中采取地方保护来屏蔽对从业人员职业行为的监管，公权力的有效性被弱化。另一方面，低素质的从业人员得以进入许可性职业，以较低的成本获得较高的收益，而风险则由消费者、雇主及国家承担。
　　公权力的行使，其委托人的切身利益是否与其相关成为公权力行使是否有效的关键。是否愿为，是否可为决定了职业许可的性质是否改变。公权力的委托人，其职业特点是非竞争性的，因此，它对从业人员的素质、动机提出了更高的要求，但实际上，要求公权力的委托人能够事事出以公心，对国家和人民负责只是一种理想状态。另一方面，对专业职业行为的监管本身需要更高的专业素养，公权力的委托人不可能都那么专业，这就必然要发生二次委托，而委托人往往是被监管职业的同行。同样的理由，使得这些二次委托人同样可能有不负责任甚至寻租现象的出现，这是专业职业人自掘坟墓的行为。这种情况在许可、认证过程中都会存在。
　　因此，许可数量要少而精，政府不能有效行使监管而又必须实行监管的，要改进政府监管方式，增强监管力度。既然列入许可，就必须具有有效承担政府监管职责的能力，否则许
　　可与认证将没有区别。许可只有在市场规范、职业群体自治合法、职业行为相关利益群体有效制衡的基础上才能够转化为认证。
　　从另一个趋向看，一些行业的认证已经演变为许可性质，虽然没有法律上的要求，但行业组织却提出上岗前提是获得本行业的职业认证。这种认证的许可化在行业组织和用人单位的要求下，能够促进从业人员的素质提高。但认证的许可化使许可性质的职业越来越多，由于缺乏认证的基础条件和法律约束，认证的含金量也逐年下降，认证演变为认证组织的牟利工具。一方面需要认证的职业没有系统的课程体系，另一方面承担认证工作的中介组织由于需要自行解决经营费用，而不得不借助其行业背景优势，通过认证牟利。
　　从业者自觉采取有效自治行为是许可、认证有效的基础，只有职业人的自觉程度达到一定阶段时，许可才可能成为有效的许可，认证才能成为有效的认证。
　　四、职业许可与职业认证的制定标准
　　（一）许可职业的判定
　　《行政许可法》对许可的设定提出了如下标准：（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；（四）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；（五）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；（六）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。其中涉及许可资格的标准是：提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项。根据《行政许可法》及《行政许可法释义》，世界各国确定许可事项的基本方法是个案解决，一事一议，通过单行的法律、法规，按照法定的程序来决定。因此，很难给出具体的许可标准，但由此可以判定许可的基本维度：
　　1公共利益关切度。它解决直接关系公共利益的职业的问题。该问题的判断主体是公众，其判定标准应当是该职业的职业行为对公共利益的影响范围和程度。
　　2职业专业化的成熟度。它解决提供公共服务和特殊信誉、特殊条件或者特殊技能的要求；该问题的判断主体是该行业的专家、行业组织，其判定标准应当是该职业的从业要求，包括经过国家或国家授权组织的专家委员会、创业协会组织及该职业从业者共同认可的从业资格，如：信誉、知识、技能、经验等。
　　3政府干预与社会意愿的契合度。它解决许可的社会成本与社会受益之间的平衡问题。许可是在变化的，许可多了，增加社会成本，许可少了，公民缺乏安全感。该问题的判断主体应当是该行业的专家、行业组织、公众和政府，其判定标准应当是对该职业设定许可的公众要求程度和对国家利益的影响程度。
　　根据上述维度，以下判定许可的标准是科学的：
　　1普通许可性行业中的专业职业，包括：污染和其他公害的防治、生态环境保护等行业中的专业职业；金融、保险、证券等涉及高度社会信用等行业中的专业职业；爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性等危险品的生产、储存、运输、使用、销售以及其他涉及公民人身健康、生命财产安全等行业中的专业职业；涉及公民人身健康、生命财产安全、公共安全和国家安全的其他职业。
　　2核准性专业行为中的专业职业包括：涉及公民人身健康、生命财产安全、公共安全和国家安全的特定技术标准、技术规范的判断、审核、认定等专业行为中的职业，如：消防验收、生猪屠宰检疫、电梯安装运行标准、水库大坝竣工验收等。
　　3特殊信誉、特殊条件或者特殊技能，包括：未经特殊训练和心理、身体素质检验合格，从事的职业可能危及本人及他人的生命安全，如：飞行、交通、救生、高空作业、水下作业等各种危险作业类。
　　未经国家信用机构认可所从事的职业，其职业行为可能危及国家、公民利益，而这种利益需要有国家信誉的担保，如：医师、教师、律师、会计师、审计师、统计师等。
　　上述三条标准，只要符合其中一条既符合许可类职业要求（如表2所示）。
　　（二）职业认证的判定
　　从法理上讲，只要法律没有明确从业限制条件的职业都属于非许可性质，即认证类或其他类职业。《行政许可法》对于许可的设定做了以下限制：本法第十二条所列事项，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可。（一）公民、法人或者其他组织能够自主决定的；（二）市场竞争机制能够有效调节的；（三）行业组织或者中介机构能够自律管理的；（四）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。根据上述分析及成熟专业标准的有关理论，可以提出以下认证标准：
　　1正式的全日制职业；
　　2系统的知识和教育；
　　3对职业资格没有法律限制条件的职业；
　　4公民、法人或者其他组织能够自主决定的；
　　5市场竞争机制能够有效调节的；
　　6行业组织或者中介机构能够自律管理的；
　　7行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决。
　　与许可标准不同，上述七条需要全部满足才能符合认证类职业的要求。
　　具体职业认证的指标可参考表3。
　　总之，职业许可是一把双刃剑，即维护国计民生重大利益，又会造成职业垄断，提高就业门槛，增加职业行为的成本。职业认证的设定与实施需要有法律的规范和市场的调节，在政府、中介组织、用人单位、行业协会、从业人员组织、消费者团体和专业院校的利益平衡下才能使认证得到有效实施。