从美国联邦政府停摆看中国预算制度改革

　　王卓黄茜彤
　　摘要：本文由美国联邦政府停摆出发，通过对中美政府预算制度差异剖析，分析美国政府预算制度对我国改革的借鉴与启示。
　　关键词：政府预算；预算改革；中美预算比较
　　2013年9月30日，美参议院否决了众议院通过的临时拨款议案，联邦政府10月1日起正式关门，非必需公共服务中断。10月16日，美国会参议院和众议院先后通过议案，给予联邦政府临时性拨款，并调高公债上限，联邦政府停摆宣告结束。事实上，在1977到1996年间，美国政府出现过17次停摆，持续时间也在121天不等。
　　一。美国联邦预算管理法律体系演变
　　透过这起事件，我们可以看出预算的法律性之硬，正是这一点导致了美国联邦政府停摆，因为政府无法逾越预算的界限。美国联邦预算的编制、执行其实是以国会为代表的立法部门与以总统为代表的行政部门的斗争与较量过程。美国联邦预算的演变历史便是这两大部门通过制定预算的规则和程序、把对自己有利的规则和程序强加于另一方的对钱袋子控制权的争夺史。大致可分为以下三个阶段：17891921年，国会主导预算过程，实行小政府，保持预算盈余；19211974年，总统主导预算过程，实行大政府，财政赤字频繁出现；19742008年，国会、总统争夺预算控制权，使得赤字膨胀、消失、再出现。通过对预算控制权的争夺，两大部门均建立了自己的预算过程、工作人员和操作规则。
　　美国是一个三权分立、法律体系比较完备的联邦制国家，在权力的分配中注重权力的相互制衡。从其联邦预算法律体系的演变中，我们可以发现其在整个过程中对法律至上原则的恪守：（1）预算管理法治化高，法律至上；（2）通过预算法律修订来不断完善联邦预算资金分配机制；（3）预算管理机构健全、相互制衡、分工明确；（4）强调预算权对政府行政权力扩张的制约。
　　二。中、美预算编制比较
　　美国预算编制方法先后经历了传统的单一预算制度、复式预算制度、绩效预算、规划预算、设计规划预算、目标管理预算、零基预算、多年预算等，我国预算管理制度改革也经历了复式预算、零基预算、部门预算等。但是，在实行复式预算时仍需面临解决正确处理经常性预算和资本预算关系、如何保持资本预算的合理规模和结构、如何完善国家复式预算制度的问题；在实行零基预算时，地方政府面临着公用经费不足、缺乏足够预算自主权、一些政治和行政体制上的制约等；在部门预算管理的改革实践中，则存在法律制度落后、未将绩效管理融入预算编制、预算执行不严格、缺乏公开性与监督等问题。
　　（一）美国联邦预算编制
　　总统、总统管理与预算办公室、由财政部、国民经济委员会、经济建议委员会组成的经济三角，组成了行政序列的预算编制机构。立法序列参与预算编制的机构主要是国会参众两院的各专业委员会，即国会拨款委员会、筹款委员会、预算委员会、预算办公室（CBO）、会计总署（GAO）等。国会在《国会预算和扣押法案》中建立了与总统序列平行的预算编制机构和程序。该法案并没有改变总统在预算上的主导权，而是国会有了自己的预算蓝图、方法、项目评估程序和支出优先排序等。
　　美国财政年度为每年的10月1日到第二年的9月30日，从联邦政府各机构编制各自预算开始，至联邦预算执行后的审计，周期长达33个月。在一个财政年度内，联邦政府不仅要执行本财政年度预算，还要审核上一财政年度的预算，并且编制下一财政年度的预算。
　　（二）中国政府预算编制
　　我国《预算法》规定：各级政府是预算编制的领导机关，各级政府财政部门是具体编制机关，各部门、单位负责编制本部门、单位的预算。在国务院的领导下，在中央各部门编制的部门预算的基础上由财政部汇编中央政府预算，其中国家税务总局负责预算编制过程中的收入测算。全国人大常委会预工委和全国人大财经委是在立法系列参与预算编制过程的主要机构。
　　中国财政年度为每年1月1日至当年12月31日，从政府各部门编制各自预算开始，至预算执行后的审计，周期大约为24个月。在一个财政年度内，中央政府不仅要执行本财政年度预算，还要审核上一财政年度的预算，并且编制下一财政年度的预算。
　　（三）中、美政府预算编制差异
　　1。预算管理法律体系差异：多部法律规范与一部法律规范的差异。
　　2。预算编审周期差异：18个月和8个月时间跨度差异。美联邦政府的预算编制、审批的时间长达18个月，而我国一个标准预算周期为24个月，历时3个财政年度，预算编制环节两上两下流程跨度为6个月。
　　3。预算管理机构设置差异：行政、立法并行模式和单一行政模式的差异。美国预算管理中预算编制、执行在行政部门，而预算审批、事后审计则在立法部门。我国的预算管理职能也是由行政部门和立法部门分享，但立法系列并没有自己的预算编制机构，其预算管理、经济预测等要依托于行政系列的预测数据。
　　三。对2014年我国预算制度改革的借鉴与启示
　　在刚刚结束的两会中，为全面实现党的十八届三中全会决定确定的各项改革目标，我国政府决定把预算管理制度改革作为2014财税体制改革的重点，以实现良好开局。而作为最发达的市场经济国家，美国在预算过程管理中有一套系统、规范的机制与方法，值得我国在预算管理制度改革中借鉴。
　　（一）加强预算法治建设，完善管理法律体系，确立预算制度改革的基本框架
　　提高对预算认识，树立预算审批权就是特殊立法权，预算即法的意识。预算经过法定程序批准就被作为法律，即具有不可改变的法律效力。树立预算的权威性和严肃性，应完善《预算法》，增加其中关于预算编制的条款解释。我国现行的1994年出台的《预算法》，由于当时的立法环境还未完全市场化，其在某些方面与公共财政的要求不相适应，应加以完善与改进。如：应贯彻先有预算后有支出、没有预算不支出的预算法原则，建立预算编制、执行相互分离的预算管理体制与社会公众参与的民主预算审查制度，建立、落实预算实质审查制度，加强对预算执行情况的监督，完善预算法律责任，明确预算资金的范围、管理预算的主体等，尽早将这些预算改革以法律的形式固定下来。当然，政府预算的法治化并不是孤立的，有赖于整个社会的法治化建设，尤其是相关政府部门为主体的社会主义法制化进程。政府花钱，议会审批是市场经济国家的普遍流行做法。在我国，政府任何财政支出都应该贯彻先有预算后有支出、没有预算不支出的预算法原则，即政府财政支出必须先编制预算方案并报经权力机关批准。也只有这样，才能真正发挥预算的控制作用。endprint
　　（二）建立定位清晰、分工明确的政府预算体系
　　预算管理改革问题的实质相当程度上便是预算管理权的重新分配问题，即其在人大与政府、政府财政部门与其他部门、财政部门内部各部门之间重新配置的问题。预算管理的分权与制衡就是要将预算权力在这些机构及外部独立审计机构之间进行合理的分配，以形成一个相互制约的运作体系。同时，应明确公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的支出范围和重点，加强统筹协调，避免交叉重复。
　　（三）实行中期财政规划管理与跨年度预算平衡机制，编制滚动预算
　　根据国家中长期发展规划与宏观调控需要，确定中期财政政策，编制三年财政规划，同时中央财政预算因政策需要可编列赤字，在政策调整后分年弥补。
　　（四）解决预算年度与立法机关审批的日期不一致问题
　　采取跨年制会涉及国民经济统计、会计年度、纳税年度等诸多方面的调整所造成的大幅增加的成本问题，故其并不符合我国实际。相反，我国应适当借鉴有关国家的实践经验，编制临时预算，在新预算年度开始后执行，用以规范、监督政府在空档期的财政收支行为；在正式预算草案于3月左右获得各级人大审议通过后，临时预算便自动失效。
　　（五）建立权责发生制政府综合财务报告制度
　　各级财政部门按年度编制以权责发生制为基础的政府财务报告，以全面报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续能力。
　　（六）提高预决算公开度与公民对政府预算制度改革的参与度
　　公民是公共预算制度的决策者、监督者和最终受益者，在预算制度演进过程中应当扮演着重要的角色，在一定程度上能够影响预算制度的变迁。我国政府应细化政府预决算公开内容至项级科目，加大三公经费公开力度，所有财政拨款安排的三公经费都要公开，同时应强化公民知其自身的权力与义务的意识，建立友好的公民参与和监督机制，提升互动程度。
　　参考文献：
　　〔1〕财政部预算司，中央部门预算编制指南（2014）
　　〔2〕财政部，关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的报告
　　〔3〕华国庆，预算法的理念与中国预算法的完善
　　〔4〕肖鹏，美国联邦预算管理法律体系演变与启示