对网约车车辆准入法律问题的分析

　　摘要：虽然《网络预约出租汽车经营管理暂行办法》就网约车的车辆准入问题留给了地方政府较大的发挥空间，但是地方政府必须在法律的约束下行使立法权。根据我国《立法法》《行政许可法》的规定，地方政府既没有为网约车车辆准入新设限制条件的权利，也没有设置网约车车辆准入数量的权利。
　　关键词：网约车；行政许可法；立法法
　　网约车是网络预约出租车的简称，是伴随着互联网共享经济发展的结晶。为了规制这种新兴的互联网共享经济，2016年7月28日，国务院办公厅颁布了《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），同时，交通部、公安部、国家质检总局等部门也颁布了《网络预约出租汽车经营管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。《指导意见》和《暂行办法》两文件的出台，标志着我国初步形成网约车中央监管框架。2016年8月交通部就贯彻落实《指导意见》和《暂行办法》发出通知，要求各城市交通运输部门要在城市人民政府的领导下，以两个文件为依据，结合地方实际，3个月内完成实施细则的制定工作。截止至2017年6月，全国已经有91个城市正式公布了网约车管理实施细则。从当前我国各地城市的网约车管理实施细则的具体内容来看，在网约车车辆准入的规制方面主要围绕着以下两个问题存在争论：地方网约车管理实施条例对网约车车辆准入条件的限定是否合理；要不要对网约车车辆准入实施数量管理。
　　一、网约车车辆准入条件存在的法律问题
　　对于网约车车辆准入的条件《暂行办法》的具体规定是：7座及以下乘用车，安装具有行驶记录功能的车辆卫星定位装置、应急报警装置，车辆技术性能符合运营安全相关标准要求。并且还规定了车辆的具体标准和营运要求，由相应的出租汽车行政主管部门，按照高品质服务、差异化经营的发展原则，结合本地实际情况确定。由此可见，《暂行办法》对网约车车辆的准入并没有设定过高的条件，而是放权于地方政府为网约车的车辆准入结合地方实际增设其他条件。但是，地方政府对网约车的车辆准入设定限制条件面临着诸多的限制。《行政许可法》第十六条第四款规定：法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。由此可见，地方政府对网约车车辆准入条件进行规定时只能对《暂行办法》规定的网约车车辆准入条件进行解释，而不能提高网约车车辆准入的门槛，更不得增设其他违反上位法的其他条件。
　　日前，地方网约车实施细则对网约车车辆准入条件的规定所引起的争议主要集中在7座以及下乘用车的解释与限定上。《中山市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则（暂行）》中要求取得中山市机动车行驶证的7座及以下乘用车并且还要求机动车销售发票金额不低于13万元。一种观点认为《暂行规定》明确要求网约车车辆为7座及以下乘用车，针对这项具体规定也就只能围绕什么是乘用车等概念进行解释，而不能规定网约车车辆限于7座及以下单价13万元以上乘用车。如果将网约车车辆限于单价13万元以上乘用车，就是与上位法抵触。该观点主要依据于上文所提到的《行政许可法》第十六条第四款以及最高人民法院的司法观点上位法规定的适用条件一般就行政事项的范围进行了规定，如果下位法对适用条件进行增高或者限缩，显然目的在于扩大自己的权限或者缩小自己的行政义务，此时可以判断为与上位法相抵触。另一种观点认为，国务院第412号令《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》设立了对出租汽车经营、车辆运营和驾驶员资格行政许可事项。并且交通运输部等七部委《60号部令》明确要求城市人民政府可以结合实际情况规定相关的准入条件。所以对网约车车辆的准入要求7座及以下单价13万元以上乘用车并取得中山市机动车行驶证是合法合理的。但是这两种观点都忽视了重要的一点：《行政许可法》第十五条第二款明确规定地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。并且在2016年国务院新发布实施的《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》中也明确规定不得设置不合理和歧视性的准入条件，不得限制外地商品、服务进入本地市场等。网约车车辆准入条件中要求具有中山市机动车行驶证的规定，简化了中山市对网约车车辆管理的同时却违背了平等原则。
　　二、网约车准入数量管制存在的法律问题
　　对网约车准入是否进行数量管制这一问题一直存在着争论。《暂行办法》第十三条规定服务所在地出租汽车行政主管部门依车辆所有人或者网约车平台公司申请，按第十二条规定的条件审核后，对符合条件并登记为预约出租客运的车辆，发放《网络预约出租汽车运输证》。城市人民政府对网约车发放《网络预约出租汽车运输证》另有规定的，从其规定。但是，在2015年出台的《暂行办法（征求意见表）》第十三条第二款规定城市人民政府对网络预约出租汽车配置数量有规定和要求的，道路運输管理机构依据其规定和要求，对车辆发放《道路运输证》因为业内专家以及网约车业主的反对声音过强，在《暂行办法》中删除了有关数量管制的规定。
　　2016年8月兰州市城运处起草的《兰州市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》中规定网约车总量被控制在3000辆以内，引起了社会上极大的反响。反对者认为：对网约车准入进行数量限制是有数量限制的行政许可，《行政许可法》中规定了五种可以设定行政许可的事项，结合《中华人民共和国行政许可法释义》（以下简称《释义》）的解释，只有有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项这一项能设立有数量限制的行政许可，显然网约车准入数量管制不属于该事项。并且在2013年3月14日全国人大会议中批准的《国务院机构改革和职能转变方案》中规定按照市场主体能够自主决定、市场机制能够有效调节、行业组织能够自律管理、行政机关采用事后监督能够解决的事项不设立审批的原则，最大限度地减少对生产经营活动和产品物品的许可，最大限度地减少对各类机构及其活动的认定等非许可审批。支持者认为，根据《行政许可法》和《立法法》的规定，我国地方性立法在行政许可的创设上还有一定的空间。《立法法》第七十三条规定地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。并且在第七十二条规定到设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。所以，对于网约车事项设立行政许可，关键在于判断其是否属于城乡建设和管理的立法范围。2015年12月24日印发的《共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》中明确到城市管理的主要职责是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等。综上，网约车准入的数量管控属于城市管理继而属于城乡建设与管理，各个地方政府所出台的网约车细则可以对网约车准入的数量进行管控。但是，分析支持者的观点可以发现，其忽视了一个重要的节点，根据《立法法》地方网约车管理条例可以的设定行政许可，但是不能设定关于网约车数量限制的行政许可。因为根据《行政许可法》规定和《释义》的解释，可以设定行政许可数量限制的只有涉及有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入这三种事项，而网约车车辆准入的数量管控不属于这三种事项。
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　　作者简介：
　　李淑一，女，汉族，河南长垣人，单位：西南民族大学法学院，法律硕士研究生，学号150351012772
　　基金项目：西南民族大学中央高校基本科研业务费专项资金优秀学生培养工程项目，项目编号：2017ZYXS46。