开展农村宅基地不动产登记工作面临问题及举措

　　（401120西南政法大学行政法学院重庆）
　　摘要：我国是农业大国，农民人口众多，农村宅基地管理向来是国土资源管理的重头戏。多年来由于缺乏行之有效的管控措施，导致村干部和村民依法用地意识淡薄，片面认为土地属于村产和私产，发放宅基地和使用宅基地的随意性强，使农村宅基地存在严重违法问题，客观上阻碍了当前宅基地不动产登记的顺利推进。当前对宅基地及其所建房屋进行不动产登记，是为了维护农民的合法权益，促进农村社会秩序和谐稳定的重要举措，是深化农村改革，促进城乡统筹发展的产权基础。采取行之有效的处置措施解决面临的突出问题势在必行。
　　关键词：宅基地；不动产；登记；管理制度
　　一、宅基地不动产登记面临的问题
　　当前一些地区宅基地不动产登记工作推进缓慢，主要面临的问题一是未批先建多。由于村干部法制意识淡薄，错误认为土地属于村产，可以随意发放甚至卖地生财。村民视村干部的默许为合法，在没有取得土地使用权的情况下肆意建房，行政监管力量薄弱，最终难以遏制违法建筑的落成，导致住宅用地粗放，村庄不断外延；二是批少占多较为普遍。1987年实施的《中华人民共和国土地管理法》对农村居民宅基地用地标准做出了明确规定。随着农民收入水平的提高，农民对居住的需求倾向高宅大院，甚至不惜高价购买土地。以往由于宅基地超占违法成本极低，造成了农村一户多宅、一宅超占的现象；三是住宅建设随意，侵街占道，破坏了村庄的整齐和美观。
　　二、我国宅基地管理制度的历史变迁
　　1982年2月13日起施行的《村镇建房用地管理条例》第九条、第十二条规定：县级人民政府根据省级人民政府规定的用地限额，结合当地的人均耕地、家庭副业、民族习俗、计划生育等情况，规定宅基地用地面积；集镇内非农业户建房用地的面积标准，由县级人民政府参照当地城镇居民的平均居住水平作出规定。第十四条规定：农村社员、回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨建房需要宅基地的，应向所在生产队申请，经社员大会讨论通过，生产大队审核同意，报公社管理委员会批准。1986年6月5日实施的《中华人民共和国土地管理法》第三十八条规定：农村居民建住宅，使用原有的宅基地、村内空闲地和其它土地的，由乡级人民政府批准。农村居民建住宅使用土地，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。第四十一条规定：城镇非农业户口居民建住宅需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不能超过省、自治区、直辖市规定的标准。这两部法律法规将利用非耕地建房的审批权限旁落在乡级人民政府，并允许非本村集体人员申请使用宅基地。使得浪费土地问题十分严重，农村居民点建设分散，用地超标。至1996年实际占地已达2。47亿亩，农村居民人均用地达到190平方米，超过规定的最高标准150平方米的27。基于土地管理的严峻形势，1999年、2004年两次修订了《中华人民共和国土地管理法》。新实施的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，但是村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地除外；第六十二条规定：农村居民一户只能拥有一处宅基地。其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村居民建住宅，应当符合乡（镇）人民政府的审核，由县级人民政府批准。新修订的《中华人民共和国土地管理法》上收了乡级人民政府的审批权，对宅基地使用权主体有了较为严格的限制，集体所有的土地只能由本集体及其所属成员享有使用权。
　　针对不同时期的宅基地遗留问题，国土资源部下发的《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》作出了具体规定。一是在宅基地使用权主体方面，对非农业户口居民（含城镇居民和华僑）因转让、赠与房屋以及经政府审批建房等方式占用宅基地的，分1982年以前、1982年1999年两个历史阶段，按法律法规规定进行确权登记。1999年之后，非本农村集体成员（含城镇居民和华侨）使用宅基地的，不予确权登记；二是宅基地使用面积超占分三个时间点处理。因宅基地使用面积标准是1982年《村镇建房用地管理条例》规定的，1987年写进《土地管理法》。超占宅基地确权分1982年以前、1982年1987年、1987年以后3个历史阶段。具体登记规定是，1982年《村镇建房用地管理条例》实施前，农民集体成员建房占用的宅基地，范围在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大的，无论是否超过其后当地规定面积标准，均按实际使用面积予以确权登记；1982年《村镇建房用地管理条例》实施起至1987年《土地管理法》实施时止，农民集体成员建房占用的宅基地，超过当地规定面积标准的，超过面积按国家和地方有关规定处理的结果予以确权登记；1987年《土地管理法》实施后，农民集体成员建房占用的宅基地，符合规划但超过当地面积标准的，在补办相关用地手续后，依法对标准面积予以确权登记，超占面积在登记簿和权属证书附记栏中注明。
　　三、对完善农村宅基地确权工作的探索
　　一是以开展建设美丽新农村为契机，对条件成熟的村庄，将乱占乱建的宅基地统一收回，统一规划，统一开发。由过去农民自建房屋转变为村集体统一开发，建设联片开发、功能完善、集约利用的多层住宅小区。在收回注销农民原有宅基地后，按照一户一宅原则重新分配住宅，并进行不动产登记。二是宅基地面积超占的处置。宅基地使用权是集体经济组织成员专享的一种权利，必须体现公平和公正。如果对肆意超占宅基地行为不加制裁，必然引起其它成员的不满。拆房推墙硬性退还部分宅基地也不能够实现村庄的整体规划，还会给农民财产造成极大损失，不利于社会安定。在实施不动产登记时可以对超占宅基地予以登记，超占面积在登记簿和权属证书附记栏中注明。对于超占宅基地的用户，根据其超占面积，按比例对其承包地进行调整，多占宅基地退还相应面积承包地的方式来处置，确保村民平等的享有权利，也在一定程度上实现了规范宅基地的管理。
　　参考文献：
　　〔1〕1982年《村镇建房用地管理条例》
　　〔2〕1986年《中华人民共和国土地管理法》
　　〔3〕1999年、2004年修订后的《中华人民共和国土地管理法》
　　〔4〕国土资源部《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权工作的通知》（国土资发【2016】191号）