公共财政视角下的基本公共服务均等化研究

　　【摘要】公共财政在推进基本公共服务均等化改革过程中发挥着基础保障作用。从公共财政的视角研究我国基本公共服务均等化改革，对推动社会公平具有重要意义。当前，应当深入分析我国基本公共服务均等化改革存在的公共财政问题，从而提出解决问题的相关财政对策。
　　【关键词】基本公共服务；基本公共服务均等化；财政；公共财政
　　一、基本公共服务均等化与公共财政之间的内在联系
　　取之于民、用之于民是我国公共财政的基本特征之一，决定其在基本公共服务均等化中的重要作用。基本公共服务均等化作为政府必须完成的责任，首先要考虑钱从哪里来的问题。按照布坎南的观点，财政均等化（fiscalequity）也即具有相似状况的个人能够获得相等的财政剩余，是指政府通过财政为全体社会成员提供无差别的、一视同仁的公共物品或服务。由此可见，基本公共服务的供给应由政府财政主导，实现基本公共服务均等化是公共财政的职能。实现基本公共服务大体均等化是市场经济条件下公共财政公平分配所要实现的政策目标之一。
　　二、我国基本公共服务均等化的财政分析
　　（一）公共财政对推进基本公共服务均等化改革的投入总量相对不足
　　基本公共服务的均等化必须以经济发展为基础，不能超越现有的国情和财力〔1〕。改革开放以来，我国财政收入有了较大幅度的增长，国家财政一般公共服务支出也逐步增长。从表1可以看出，国家财政一般公共服务支出从2007年的8514。24亿元增加到2015年的13547。79亿元。特别是近十年来我国加快改革财政管理体制，不断完善公共财政制度，逐步加大财政转移支付力度，调整税收返还和财政补助政策，为基层基本公共服务均等化提供了相应的物质基础。
　　当前，社会预期的基本公共服务均等化任务越来越艰巨，对该领域的公共财政支撑要求越来越高。但我国仍然存在基本公共服务供给不足与群众需求全面快速增长的矛盾，突出表现在政府对基本公共服务领域的财政投入不足。对比近十年有关数据，一般公共服务支出占国家财政支出的比例不仅没有提高，反而在逐年下降。从表1可以看出，2007年一般公共服务支出占国家财政支出的比重达到17。10，但到2015年比重下降至7。70。这基本与我国财政收入增速放缓相一致。2011年我国财政增速达到25的高位，到2015年降至5。8。因此，在刚性支出压力不减的现实背景下，如何调整财政支出方向，提高公共服务财政支出效益，考验着各级政府财政治理能力。
　　（二）区域间财政收入差异导致基本公共服务不均衡的问题比较突出
　　〔2〕财政收入能力又受制于区域的经济发展水平，所以区域间经济发展水平的差异是公共服务支出差异的重要原因。因此，我国经济发展的不同区域，其基本公共服务支出存在较大差异，导致区域之间、城乡之间的基本公共服务质量和水平仍然存在较大差距。特别是近年来根据我国主体功能区规划，禁止开发和限制开发的地区为保护国家生态，在推动产业发展上的选择空间缩小。这种以大局为重的经济牺牲直接造成地区财政收入来源不稳定，必然会影响当地基本公共服务的支出，将进一步加剧我国区域之间基本公共服务不均衡的状况。
　　（三）基本公共服务财政资金使用效率不高
　　虽然我国对基本公共服务的财政投入不断加大，但以往主要依靠粗放式的投入。上级政府将统一化的基本公共服务清单推广到各管辖范围，层层下达基本公共服务均等化考核指标。下一级政府迫于监督、检查、考核的压力，首先对清单内的项目给予财政资金的重点关注和全力保障。但不同区域由于经济社会发展情况的不均衡，对于基本公共服务的最迫切要求不同。在公共财政资金有限的情况下，统一的服务清单、统一的支出模式必然难以满足我国广大地区多样化的公共需要，也必然与基层群众的实际需求有较大出入。
　　三、财政视角下实现我国基本公共服務均等化的对策
　　（一）加大公共财政资金投入，调整财政支出结构
　　建立与经济发展和政府财力增长相适应的基本公共服务财政支出增长机制，进一步优化公共财政支出结构，优先安排基本公共服务支出。突出公共财政支持重点，立足缩小城乡和区域差距，完善中央对地方转移支付制度和省以下转移支付制度，重点扶持农村及边远、贫困地区，推动区域之间基本公共服务均衡发展。特别是要充分考虑区域功能定位，针对产业发展限制地区，建立健全主体功能区利益补偿机制，重点加大生态涵养区、生态保护区公共财政转移支付力度，增强该类区域基本公共服务均等化保障能力。
　　（二）健全财政收入分配机制，培育多元化的供给主体建立与事权相匹配的财权
　　一方面，科学划分各级政府的基本公共服务支出责任，进一步下放部分财权，重点提高县级政府财政保障能力。同时，健全完善财政奖励激励机制，鼓励市县自主加大基本公共服务均等化项目投入。另一方面，在强调政府主导作用的同时，提倡基本公共服务的多元参与，加快完善以政府供给为主、民间资本广泛参与的供给机制。重点是科学利用各种政策安排，鼓励和带动社会资本参与提供公共服务，补充政府供给的不足。
　　（三）拓宽民主决策渠道，提高基本公共服务财政支出靶向性
　　一方面，要建立财政资金分类投入机制，对基层政府供给基本公共服务的种类、数量，上级政府应尊重基层的自主选择权，更多地给予指导、监督，改变以往一刀切摊派项目的做法，让财政资金真正地用在当地基本公共服务短板上。另一方面，对基本公共服务的范围和标准要适应社会的迅速发展和变化，有关政策制定和项目实施要引入征询社会公众意见机制，并建立一套科学的基本公共服务支出绩效评价指标体系，促使基本公共服务财政资金的投入更有靶向性。
　　四、结语
　　近年来，我国不断加大基本公共服务投入，但供给总量不足、发展情况不均衡、质量水平偏低等问题依然比较突出。解决基本公共服务均等化的问题，除了依靠经济实力以外，还需要合理的基本公共服务制度安排。其中，财政支持基本公共服务均等化发展的政策机制显得尤为重要。这是当前我国各级政府需要关注的重大民生问题。
　　【参考文献】
　　〔1〕孙建军，何涛。基本公共服务均等化研究评述基于政策分析的视角〔J〕。云南社会科学，2010（5）：3135。
　　〔2〕李桂华。公共财政视角的基本公共服务均等化对策探析基于江苏区域发展〔J〕。中共南京市委党校学报，2012（6）：2530。