全城热建

　　9月初，国务院发布了《关于加强城市基础设施建设的意见》，虽然有民众普遍表示，加强城市基础设施建设的要求，尤其是在新旧政府交替之时很常见，不过据了解，像这样以国务院的名义就城市基础设施建设发文尚属我国改革开放以来首例。
　　提出加强城市基础设施建设的要求对民众而言并不陌生的原因在于，这种行为一直没有停止过，并且还因为一些地方在城市基础设施建设理念上的偏差而给民众留下深刻印象。比如，有些城市投入巨大人、财、物力打造形象工程，或者因为轻规划、重建设，甚至重复建设而造成资源浪费。在民众看来，这种现象背后的部分原因是这与地方主政者单纯追求政绩的心理密不可分，从而忽视了城市基础建设真正该解决的问题。
　　《意见》旧说新语
　　如何避免此轮基础设施建设再次落入从前的窠臼？此次《意见》明确要求优先加强供水、供气、供热、电力、通信、公共交通、物流配送、防灾避险等与民生密切相关的基础设施建设，加强老旧基础设施改造。
　　《意见》中对财政需发挥的作用也进行了阐述，提出中央财政通过中央预算内投资以及城镇污水管网专项等现有渠道支持城市基础设施建设，地方政府要确保对城市基础设施建设的资金投入力度。
　　加强城市基础设施建设往往被视作好年景里的锦上添花，然而如今在经济形势下行以及财政减收的时期，中央依然提出加强的要求，对地方政府投融资而言无疑是种挑战。于是《意见》提出要推进投融资体制和运营机制改革。建立政府与市场合理分工的城市基础设施投融资体制。指出政府应集中财力建设非经营性基础设施项目，要通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种形式，吸引包括民间资本在内的社会资金，参与投资、建设和运营有合理回报或一定投资回收能力的可经营性城市基础设施项目，在市场准入和扶持政策方面对各类投资主体同等对待。研究出台配套财政扶持政策，落实税收优惠政策，支持城市基础设施投融资体制改革。
　　中央文件下发后，各个地方政府纷纷炮制出地方版意见。《福建省人民政府关于加强城乡基础设施建设的实施意见》就成为最早出台的一批地方文件之一。该文件提出将重点实施‘交通、能源、市政、水利、信息、环保六项提升工程，争取完成投资超过9700亿元，‘十二五预计完成投资超过14000亿元，力争更多更好。
　　在这份地方版《意见》中同样提出，按照非禁即入原则，大力吸引民间资本进入城乡基础设施建设领域。特别是吸引有投资实力的民营企业通过独资、合资或控股参股以及BOT等方式参与建设和运营，而财政将会建立相应的补贴机制。
　　从中央和地方的两份文件中不难看出，都在积极鼓励民资参与。财政部长楼继伟也在日前表示，在公共部门财政困难的情况下，应通过PPP等方式积极调动私人资本参与基础设施发展。
　　有专家解读，从财政部的支持态度来看，对PPP模式的争议已经落定，现在最关键的是，由于PPP模式涉及社会公众、私营投资者以及公共部门等多方利益，亟须建立行之有效的保障机制。
　　同时，地方政府在加强城市基础设施建设方面设计出的宏大蓝图却在无形中加剧了外界对于此类投资大量浪费资本并造成债务规模膨胀的担忧。
　　财政部财政科学研究所金融研究室主任赵全厚表示，如今加强城市基础设施建设与地方政府债务高企之间相关系数很强但是没有必然联系。不过反过来想，这个时候地方政府债务这么高，还想融资做其他的事情，为什么中央还要加强基础设施建设？一句话，城市基础设施不建设好，城镇化就没有空间。接下来引进民资这块，我们认为完全可以让民资做，但是最后不一定是PPP。PPP有几种方式，在生产过程中政府介入，但是我们认为生产过程中政府可以不介入，而是介入提供，政府审批给你特许权，让你去做这个事情。上世纪六七十年代，西方市场经济国家普遍采用了私人生产政府提供模式，现在这块不存在问题。存在问题的地方在于重审批，人情因素多，这是中国现在的管理现实。一旦审批通过，执行过程中只要不引起公愤，政府往往就睁一只眼闭一只眼。
　　其实，鼓励民资介入城市基础设施建设早年已经出现于地方实践中。2011年5月，《上海市城市基础设施特许经营管理办法》正式实施，其中规定允许民资进入基建领域，此前上海社保案的爆发，一度让基建重新进入国进民退状态，此方案的出台被视作对民资进入城市基础建设领域的一次松绑。不过对于这个问题，记者联系的某市财政局工作人员坦言，中央和省级文件出台后，他们期待相关的实施细则也能够尽早出台。上级发文告诉我们这个事情可以做，但是并没有具体说这个事情怎么做，我们就开始进行自己的探索和实践，但是方案上报之后往往审批不过，那我们还是没法做。
　　全程热建新局
　　不仅是城市基础设施建设，似乎各地政府一直都潜伏着建设冲动，有产业园区、新区等一系列大项目建设，还有包括高速公路、地铁在内的各种项目，地方政府希望以此拉动经济。仅今年7月公布的地方政府投资计划涉及的金额就已经超过7万亿，堪称一场全城热建。
　　新区建设是热建中最普遍的动作。此前国家发改委城市和小城镇改革发展中心课题组对我国12个省区的调查显示，12个省会城市，平均一个城市要建4。6个新城新区；144个地级城市，平均每个规划建设约1。5个新城新区。
　　十一期间，记者走访了两个相邻城市的经济开发区。一场秋雨过后，其中一个新区看起来相当冷清，这里当初被规划为带动城市经济发展的新的增长点，然而入驻的企业大多因为高耗能和高污染问题先后被关停。缺少财源的新区政府要发展却后继乏力，在接下来的招商引资中因为不能给企业提供更优惠的条件，不少企业纷纷迁到了相隔不远的临市。招商引资不力，基础设施难以配套，继而愈发难以招商，似乎成了一场恶性循环。至于那些没有被关停的企业，从食品到光伏，从事的产业彼此毫无关联，给人的印象是这个新区在规划之初就缺乏明确定位。如今新区内大量土地荒芜，记者走访时只见偶尔有附近村民活动，即使耕地此前已经被政府征去，有些村民依然选择再次回来耕种。
　　与之形成鲜明对比的是另一座城市里的新区，依旧商来客往，即使在假期，道路上也行驶着很多运货的车辆。这个新区里的企业大多从事相同的产业，以及与主业配套的相关产业。
　　新区建设涉及规划、人、土地以及资金等各方因素，如果它们之间不能实现良性循环，则是一场资源消耗与浪费。
　　要素融合术
　　2011年，国务院在江苏省连云港市设立首个国家东中西区域合作示范区，这对连云港的城市功能完善和提升提出了更高要求。据该市财政局工作人员介绍，在连云港当前的城市建设中，工程性基础设施主要采取的是市场与财政复合补偿，即半市场化运营模式。
　　具体实践中，用地方面，完善土地集中收储、出让的机制和程序流程，结合城市建设总体规划和年度城市基础设施投资计划。如在保障性安居工程用地上，连云港编制有土地利用规划和年度实施计划，确保保障性安居工程建设用地计划单列、专地专供，并将保障性安居工程项目落实到具体地块开发中。针对城市建设过程中产生的失地农民生活保障问题，执行土地出让金有关政策，足额提取各项基金规费，将被征地农民纳入社会保障体系。同时，通过实训基地等载体和方式，加强对农民就业培训和指导，帮助农民进城就业，加快实现农民市民化。
　　在资金保障上，按照中央、江苏省对国家东中西区域合作示范区的扶持政策，每年来自上级的财政补助约7亿元，其中大部分用于示范区的基础设施建设。同时，根据项目的不同情况，财政投入的比例、方式也有所区别。对城市的纯公益性城建项目，由财政全额投入，方式上则采取分步安排或投入启动资金，融资部分分年度偿还。如在对公共交通网络建设改造中，财政主要安排前期启动资金，通过支持融资平台增信等方式，并加强监管实现融资平台滚动良性发展。
　　对城市基础设施建设运营管理方面，在项目建设管理中，从项目立项环节财政就要参与，对项目投资概算进行审核评估，要求建设单位必须明确资金来源、还款计划及来源，否则不予立项。在建设过程中，财政定期到项目现场督查，按工程进度拨付资金。项目竣工后，再按照投资评审确定的投资决算结清工程款。为防止因运行管理经费不足出现基础设施建成后成为摆设，财政对公厕等各类基础设施每年需要的运行费用都进行测算，确定并排进相关单位预算。
　　后土地财政时代，城市基础设施建设需要更多地利用民间资本。上述工作人员介绍，由于市政基础设施投资往往不具有明显的投资回报，在前期的实践中，连云港市主要是通过提供用地、税费优惠以及财政补助等方式，吸引社会资本投入具备一定盈利能力的污水处理、自来水供应、保障房建设等项目。
　　新型城镇化的大背景下进行全城热建还有一些问题不容忽视。一些地方贪大求快，却没有考虑到地方实际能力和民生服务配套，不仅造成了资源浪费，不少地方的新城区因空置率过高而相继成为鬼城，更潜藏着系统性风险。在赵全厚看来，世界上很多地方城镇化建设过程中都出现过鬼城现象，不止是中国。中国‘鬼城出现有其必然性，该怎么看待这个问题？‘鬼城是资源性派生出的现象，涉及到它的定位问题。以鄂尔多斯为例，未来依托的还是它的资源板块，只要产业不倒，‘鬼城只是短期现象。城镇化过程中不能忽视人，人的城镇化成本一方面是公共成本，也就是公共基础设施，这个要靠政府和市场来解决，而不是进城的人解决。现在政府让民资进来，要在提供上下功夫，谁来生产必须要有特许经营权，政府在授权的同时，相应承担带来的责任，原来的重点在花钱投资，现在的重点在有效的监管。