警惕财政无限包办

　　市场经济条件下，政府财政的支出责任范围本应有客观的边界约束。但现实中，财政被赋予越来越多的职责，财政职能由前些年的缺位与越位并存发展到今天的无所不能，大有超过计划经济时期无所不管的趋势。据此，本刊记者采访了财政部财政科学研究所区域经济研究室主任傅志华，请他谈一谈财政补贴，或者说财政支出作为政策工具存在的问题及解决方案。
　　包打天下的财政
　　《新理财》：财政部部长楼继伟曾经提出，要发挥市场应当发挥的那些作用，不能什么都由财政来管。财政补贴也是如此，您认为是否现在财政管的太多了呢？
　　傅志华：我们将现在的财政补贴政策，叫做包、冒、高的补贴政策。所谓包是指财政政策包打天下。宏观调控中的货币政策和财政政策从来都是各具特点、各有分工、相互协调的。但近年来，我国财政政策被赋予了越来越多的职责，可谓无所不包。面对国际金融危机带来的经济下行风险，一度奉为调控法宝的货币政策力不从心。于是，财政政策被忽悠为灵丹妙药，似乎应对危机无所不能，从增发国债、扩大赤字到减税，再到四万亿，财政政策自从被积极以来再没消极过。面对经济结构调整重任，财政政策更是被捧为圭臬，包括支持各类产业发展的税收优惠、财政奖补措施在内的财政政策密切出台，特别是数以百计的专项资金为各级政府、部门、企业所追捧。体现国家战略和扶优助弱原则，财政对某些特定产业（特别是处于发展关键期的产业）予以一定的支持是有必要的。但问题是，一些职能部门为了部门利益，过多过滥、交叉重复设置一些专项资金，而不考虑必要性和支出效益，造成巨大浪费，也不真正有利于产业良性发展。区域协调发展也是如此，在各类层出不穷的国家区域战略背景下，各地争相要求中央财政在体制上、政策上给予照顾，特别是转移支付和专项资金上给予倾斜，被认为是理所当然。其它如促进外贸出口、增加国内就业、控制物价上涨等等，没有财政政策所不能的。
　　所谓冒是指财政的越位，即财政干了不该干的事情，对市场配置资源产生扭曲。表现为在微观领域供给范围过大、包揽过多，向一般竞争性生产建设领域延伸过多，超出了财政职能的合理范围，除了对国有企业直接和间接的投入、补贴过多等老问题依旧外，近年来又出现了打着产业促进旗号的、对民营企业补贴干预过多过滥的情况。一些本应由市场自我调节解决的问题，政府统统揽过来以财政补贴等手段干预，诸如广受诟病的母猪补贴等等。许多需要通过体制机制改革来解决的问题如能源价格等，不是靠深化改革寻求出路，而是财政一补了之。结果，我们的财政成了无事不管的补贴财政，成了有事就上的救火队。
　　《新理财》：其实您还是同意财政在补贴方面有些超过自己应该负责的范围了。
　　傅志华：是的。另外，所谓高是指财政保障标准过高，超出了财政在公共服务提供方面保障基本的作用。与西方国家选民因为财政幻觉要求财政提高支出标准不同，我国是在各级政府和各级领导想当然地为老百姓办实事、办好事的情况下提高财政支出标准的。如把比重当标准，只强调某项支出占财政支出的比重，而不强调支出实效和质量。不切实际地、相互攀比地提高福利水准，比如一些大城市实行公交服务超低价政策，已使地方财政背上沉重包袱而骑虎难下。还有所谓中央请客、地方埋单的不顾及地方财政承受能力的涨工资、涨养老金，导致地方财政不堪重负。
　　财政的逆市场化
　　《新理财》：您是否认为，财政在一定程度上干涉，或者说改变了市场调控能力？
　　傅志华：财政的这种逆市场化改革及其棘轮和蛛网效应将进一步加剧支出责任无限化。在现在的万能政府环境下，个人、社会和企业会躺在政府财政的襁褓当中，而没有任何责任和危机意识，因为他们知道政府迟早会来托底，实际上加剧了全社会的道德风险。这种情况带来的恶果，一是完全忽视了市场自我修复能力，不利于市场发育和培养；二是政府财政干预加剧了市场波动，进而又为新一轮的干预创造了条件，政策的棘轮和蛛网效应使支出责任无限化成几何级数上升。比如政府对猪肉价格的盲目干预导致猪肉市场的剧烈波动。政府过份的救济和大包大揽式的灾后重建不利于第三方市场形成，更是无形中遏制了商业保险市场的发展；而全社会风险防范意识不强和市场主体抗风险能力弱化，必将进一步扩大了政府财政支出责任。
　　《新理财》：所以您是否认为，财政，或者说政府应当逐渐的放开这些区域？您认为改革的出路在哪里？
　　傅志华：万能政府观念下的支出责任无限化，不管在理论上还是在现实中都是行不通的。从理论来说，政府应做的就是财政该干的，反命题照样成立，政府不应做的财政就不该干。从现实中看，支出责任无限化不符合财政可持续性的基本要求。我们认为，要扭转和改变这种局面，根本的出路在于改革，即要建立有限政府下的理性财政。
　　有限政府的出路
　　《新理财》：归根结底，我们还是要寻找一个解决方案。
　　傅志华：我认为，首先要处理好政府、市场和社会的关系，深化体制改革，变万能政府为有限政府。进一步厘清政府、市场和社会的关系，包括进一步明晰政府、企业、事业、社会各自的职能定位及责任关系。在更加尊重市场规律，在更大程度更广范围发挥市场配置资源的基础性作用的基础上，更多地运用经济手段、法律手段调节经济活动。同时，政府要更多地给第三部门腾出一定的空间，让社会在各项事务中发挥更大的作用。目前，各级政府都要强调有所为，有所不为。这是转变政府职能的核心问题，也是走出万能政府的关键所在。
　　另外，要处理好人治和法治的关系，建立公共财政抵御无限支出责任的制度防火墙。国外经验表明，在严格的法治环境下，政府出台任何一项法规政策，一个必要的程序是要经财政部门的论证并落实经费出处，才可能正式颁布。比如俄罗斯《预算法典》第83条规定，政府出台任何新的法规，若涉及扩大现有预算支出项目拨款规模，或者需要新增预算支出项目的，必须在相应法规中明确所涉预算经费来源，否则，财政不予拨款，法规无效。在中国，也要建立类似的制度，而不能任何一个部门随意出台一项措施，财政都必须跟在后面当出纳。一是完善修改《立法法》，明确所有法律和政府性规章的出台，必须经财政部门就经费来源进行论证和认可。二是要在《行政法》、《预算法》等涉及政府和财政的基本法律制度当中，明确政府和财政有限责任、财政支出的边界、支出的基本标准等内容，并严格遵守。任何部门擅自扩大支出范围、提高支出标准的文件都是无效的，财政部门应有权对违规预算单位采取必要的处罚和制约措施，直至暂停拨款。三是真正树立年度政府预算在编制、审查、执行过程中的严肃性，包括在保障政府预算准确性的基础上，对发生的税收超收规定政府无权自行安排增支，严格控制预算追加，等等。