浅论中国环境法的形成与发展

　　【摘要】中国环境法自20世纪七八十年代至今已经取得了巨大的发展。通过回顾中国环境法的发展历程，发现当前环境法已经出现价值观念从个体主义转向整体主义、价值目标从代内关怀转向代际关怀、治理机制从自上而下的行政命令模式转向多元主体合作共治模式三方面的转向。在此基础上，中国环境法的未来将发生整体主义视角下的域际法拓展、治理机制的科学化与精细化、本土化日益加强三个发展趋势，最终形成一个能够满足中国环境法治需求的主导制度工具。本文分析了中国的环境法律体系架构及发展历程，并对其未来的发展趋势做一探讨。
　　【关键词】环境法；发展；现实转向；本土化
　　在中国特色社会主义法律体系中，环境法律是一个重要的组成部分，研究环境法律体系的发展、转向和未来趋势，具有重要的现实意义和战略意义，才能真正保障公民合法环境权益，实现生态文明，促进绿水青山与金山银山的有机统一，构建人与自然和谐相处的和谐社会。
　　一、中国环境法的发展历程
　　自20世纪70、80年代开始，中国已经在环境立法方面取得了杰出成就，形成了以1979年《中华人民共和国环境保护法》为基础，以资源保护利用、污染防治、灾害防治等法律为主体，由法律、行政法规规章、地方性法规等多个层次的法律规范所构成的体系。然而，这套环境法律体系从实践的角度来看作用有限，中国在发展过程中环境问题不仅没有得到遏制，反而日益突出。这是由于过于重视国家行政管理在环境法治中的作用，大部分法条现实操作性差，导致在实践过程中沦为摆设。
　　随着环境问题的日益严重，制定更为切实有效的环境法已经迫在眉睫。同时在几十年的实践中积累起丰富的经验，中国对于环境法从理念、功能、制度等层面都已经有了更为深刻的认识。从1992年到2001年，中国政府对现有的五项环境保护法进行了大量修改，并制定了六项新的环境保护法。2001年以后，中国政府制定颁布了《中华人民共和国清洁生产促进法》、《中华人民共和国环境影响评价法》、中华人民共和国循环经济促进法》、《中华人民共和国可再生能源法》等法律。2012年十八大召开后，中国政府着重于构建生态文明法制体系，2015年起，历史上最严格的《环境保护法》正式实施，成为中国新时期环境法的典型代表。与此同时，被称为土十条、水十条、大气十条的《土壤污染防治行动计划》、《水污染防治行动计划》、《大气污染防治行动计划》等环境政策促进了环境治理手段的多元化，丰富了环境法的内容。
　　二、中国环境法的现实转向
　　纵观中国环境法的发展历程，可以发现现今中国环境法与过去相比已经发生了一定程度的转向，概括来说主要有三个方面的表现：
　　（一）价值观念从个体主义转向整体主义
　　过去环境法主要是在个体主义观念之下制定的，个体主义是自始至终的主线和灵魂，缺乏系统观与整体性。如草原、森林、湖泊、自然河流、野生动物等要素整体构成一个湿地生态系统，在环境保护工作中应当整体统筹，不应该将各个要素割裂开来分别看待。而实际上中国过去并没有一种从总体出发的综合性湿地生态系统环境法，仅存在《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》等将湿地生态系统的各组成要素分别进行保护的单行法。这种个体主义指导下的环境法容易出现原子化趋势，导致众多环境保护法律规范纷繁错杂交织在一起，而在相互之间缺乏系统性。进一步导致在环境保护中出现条块分割、各自为政、职权重叠、职责空置等问题。
　　相比过去，中国现今环境法在价值观念上已经发生从传统的个体主义转向了整体主义的转变，关注生态系统整体性以及生态各要素之间的相关性和协调性。这种价值观念就促进了中国环境立法及其运行机制的革新，着眼于动态的视角，重新审视系统设计和人类行为，保持生态系统的整体安全，确保生态系统的健康运行。一方面，中国的环境立法已经开始具有整体性和系统性，基于生态系统综合管理和可持续发展原则的各种环境法律法规不断出现，形成了内部相互协调、衔接、共同发展的环境法律体系。另一方面，按照保护对象实施跨行政区域的环境执法和环境正义机制正在逐步建立。2015年《环境保护法》从基本原则的高度阐明了综合治理的基本理念。
　　（二）价值目标从代内关怀转向代际关怀
　　环境法与其他法律最明显的区别在于，它与人类赖以生存和发展的自然环境和资源有关。不仅包括当前的所有人类群体，还包括历史维度上当代与后代共同作为一個整体的人类群体。因此，环境法既涉及同一时期不同地区人群之间的环境公平问题，也涉及不同时期相继替代的人群之间的环境公平问题。过去的环境法受到特定社会和历史条件的限制，主要强调环境法对现时段经济社会发展与环境保护关系的维护，以及对现时段不同群体间环境公平性问题的关注。然而，随着环境法的快速发展，人们开始关注历史的层面。他们不仅关注当前不同人群之间的环境公平问题，而且还从历时的角度关注环境中的代际公平问题。
　　（三）治理机制从行政命令模式转向多元合作共治模式
　　长时期以来，行政领导一直是环境法运行模式和路径的主要方式，甚至于使一些人出现了环境法的本质是行政法〔1〕的习惯性认知。但是现今环境法的重要转变就是试图克服单一的行政管控模式，使环境法呈现更加合理的治理模式。主体模式的变化是改变了传统的依赖政府单一主体的模式，基于合作、协商、民主理论，试图将其他各类相关主体融入环境法治具体的决策制定和实施过程之中。在当前中国，个体、企业与政府正在通过相互博弈促成合作，以形成了一种新的多元主体合作模式，这已经成为学术界广泛讨论的一个重要问题，其核心是如何通过制度创新建立有利于不同主体的机制。由于各方利益需求不同，各主体间形成的集体行动与政府单一主体框架相比，更有可能实现集体的共同利益。
　　三、中国环境法的未来趋势
　　根据环境法发展的逻辑脉络和现今环境法的基本性质与特征，并结合当下推进生态文明建设的时代需要，笔者认为中国环境法的未来发展将呈现以下三个趋势：
　　（一）整体主义视角下的域际法拓展
　　法律以法域为标准可以被划分为人域法、群域法、域际法等不同类型。〔2〕许多人认为环境法的核心是调整人与人之间的关系，其特殊之处只在于人际关系发生在自然资源的开发、利用、保护与污染防治领域，因此应该属于人域法。但是，环境法究竟应该被认定为哪个法域，不但应该关注其表面，更要关注其本质，关注环境法存在的根本任务。从表面上看，人际关系是在资源的开发、利用、保护和污染防治过程中产生的主要问题，但本质上却是人与自然之间日益突出的矛盾关系。在自然环境遭到破坏的情况下，即使人际关系是完全按照法律规范，也不能彻底消除人与自然的矛盾。因此，环境法的根本任务应该在于减轻乃至消除人与自然之间的矛盾关系，实现人与自然和谐共处的状态。从这个角度看，环境法应当从属于域际法。
　　如上文所述，环境法已经出现了重视人类行动和制度对生态系统整体性影响的现实转向。而这一转向也体现了环境法从人际关系到域际关系转变的发展趋势，为实现环境法达到更高层次的目标打下了坚实的认识论基础。未来环境法的制度、机制创新会不断逐步显现出域际法属性上的发展趋势。
　　（二）治理机制的科学化与精细化
　　在治理机制上，中国环境法已经发生从自上而下的单一行政管控向多元主体合作共治的模式转向，从而促进中国环境法在制度运行上的科学化与不断完善。
　　首先，环境法会进一步扩大所涉及范围。一方面，环境法出现精细化发展趋势，例如气候变化等还未来得及进行系统化整合的议题一定会在未来出现相对独立的立法。另一方面，未来科技的发展会极大扩展人类探索自然的能力，因此，必会随之产生针对性的法律规范，成为新兴的法律支系，成为环境法体系的重要组成部分。
　　其次，环境法的针对性、目的性会不断增强。这就导致环境法体系内部出现更加精细的分工，从而使各环境法律规范之间出现竞争态势，最终实现优胜劣汰，〔3〕促进环境法系统内部结构更加协调、完整。当前很多例如缺乏循环性、预防性、生态恢复性观念的旧制度将因为不符合发展需求而最终被淘汰，与之相对的是更多观念与方法更为先进、新颖的制度会涌现并存活下来，成为环境法体系的重要支柱。
　　最后，环境法与其他法律规范之间的参照程度、沟通与协调程度将继续加深。一方面，环境法积极吸收其他法律规范有意义的价值和制度成分，从而完善自身的制度。它不仅奠定了环境法基本制度框架的基础，也是不断增强环境法治功能的重要保证。另一方面，生态文明建设对当代中国法制建设具有深远的影响。其他法律规范也开始不同程度地从环境法的观念和体系中汲取养分。其中最典型的包括引入生态恢复理念、预防原则、可持续发展原则等生态理念。
　　（三）本土化发展趋势將日益加强
　　中国现代化法治本身就是外源型，来源于外部其他国家较为成熟的法律制度，环境法也是如此，因此也就面临着外来制度如何本土化的难题。环境法的本土化应该在于形成本土性、独立性、自足性的环境法律制度体系，〔4〕从根本上避免外生制度对本土环境的不适应与制约。中国环境法的本土化发展主要表现在：
　　一是中国的环境法应以中国自身的经济、政治、社会和自然环境状况为基础，只有这样才能真正解决中国人与自然的矛盾关系。因此，为了更好地发挥中国社会条件下环境法治的作用，环境法必须进行更深层次的本土化变革。
　　二是在解决中国内生环境问题的基础上，真正实现环境法的本土性。由于中西社会结构的差异，植根于西方社会的环境法并不一定适合中国社会，〔5〕对于解决中国环境危机难以发挥太多功效。因此，中国环境法治必须正视与克服自身面临的内生性问题，重新回到设计环境法的本质与根本任务，实现符合中国国情的环境法律体系和机制的本土化，建立能够解决中国环境问题的环境法。
　　四、结语
　　中国环境法自出现以来，已经有了前所未有的快速发展，然而当前环境法的特征与发展并非中国环境法发展的最终形态，仍然有可以完善的余地。因此，中国的环境法应该以本土性为基础，以实现系统性、整体性地综合治理为目标，以包括多元主体在内的参与合作与反馈机制为手段，实现更加完善、更加科学化的全面发展，成为适宜于解决中国环境问题的有力工具。
　　【参考文献】
　　〔1〕赵娟。论环境法的行政法性质〔J〕。南京社会科学，2001（07）：7482。
　　〔2〕江山。法的自然精神导论〔M〕。中国政法大学出版社，2002。
　　〔3〕范如国。制度演化及其复杂性〔M〕。科学出版社，2011。
　　〔4〕苏力。法治及其本土资源〔M〕。中国政法大学出版社，1996。
　　〔5〕杨仁忠。公共领域轮〔M〕。人民出版社，2009。