地方领导干部环境绩效评价指标构建研究

　　李四能赵岩
　　过去40年我国经济高速发展，工业化水平显著提高，但环境污染问题比较突出。目前，我国政府十分重视环境污染问题，制定了大量保护环境的政策法规，投入大量人力物力防治环境污染，加大力度推进地方领导干部环保责任离任审计工作。当前，我国地方领导干部环境审计评价以环保资金审计评价为主，侧重于环境财务审计和环境合规审计评价，缺乏科学完整的环境绩效审计评价指标体系为地方领导干部环保责任离任审计提供评价标准。因此，研究构建地方领导干部环境绩效审计评价指标体系，对于我国开展环境绩效审计具有重要意义。
　　环境绩效审计评价指标研究成果回顾
　　目前，国内外学术界对环境绩效审计的定义和内容还未形成共识，我国对环境绩效审计的理论研究和审计实践尚处于探索阶段。在环境绩效审计评价指标方面，目前比较有代表性的研究成果包括：夏鑫等（2007）针对矿产资源开发项目建立的环境绩效审计指标体系，吕向云、李瑛（2010）建立的一个新型的政府环境绩效审计指标体系，李山梅、陈佳稳（2011）建立的一般性环境项目绩效审计评价指标体系，姬霖、吴平安（2012）针对项目资金的使用效率、项目建设情况、项目效益情况构建的环保项目绩效审计评价指标，秦德智、卜臣（2015）构建的政府区域环境绩效审计指标体系，李世辉、葛玉峰（2017）针对污水治理与专项拨款效益建立的一套评价指标体系，闫冰洁（2018）利用平衡计分卡建立的领导干部自然资源资产离任审计绩效评价指标体系，陈志芳、李晴（2019）利用PSR模型对政府环境绩效审计项目建立的评价指标体系。可见，学术界对环境绩效审计的评价指标体系已经初步形成部分有价值的成果，但针对地方领导干部的环保责任绩效审计评价的研究仍然存在不足，需要在构建和完善指标体系方面继续研究。
　　地方领导干部环境绩效评价问题分析
　　必须强化环境绩效评价考核的正确导向
　　环境绩效评价必须紧扣地方党委政府生态环境职责的中心工作，发挥绩效考评的导向功能。目前，对地方政府绩效进行评价的主体以行政机关或部门为主，外部评价的主体较少，缺乏广泛代表性。不少地方的绩效评价目标主要关注财政收入和项目进度等经济指标，资源消耗、环境损害和生态效应等评价指标不够全面，在地方党政领导的绩效考核指标体系中的结构比重偏低。有的地方没有从地方党委决策机制具体情况出发，真正落实环境保护党政同责一岗双责的目标责任制。到目前为止，不少地方还没有建立起绿色发展绩效评估机制，需要进一步完善环境保护责任追究制度。
　　环境绩效审计的准则依据比较缺乏
　　目前，我国的环境绩效审计尚处于起步阶段，权威的环境绩效审计理论和科学合理的环境绩效审计标准都比较缺乏，环境绩效审计评价标准不统一、评价指标衡量方法较多导致审计评价困难。环境审计与财务审计不同，我国还缺乏完善的环境审计准则体系，导致环境审计过程缺乏业务依据，甚至出现同行业的相同或者类似的环境项目，因为采用不同评价标准得出的审计结论不同而存在较大争议，只有科学合理和可操作的环境绩效审计评价体系才能确保环境绩效审计的公正和公平。
　　环境绩效审计的评价指标体系缺乏系统性
　　当前环境绩效审计评价指标主要侧重于森林资源、水污染、节能减排方面，而对于大气污染、固体废弃物排放、土壤污染等方面的指标相对较少。大多数环境绩效评价指标的设计和选择侧重于某个或者某些领域，忽视了评价指标体系的完整性，另外所设置的不同环境绩效评价指标之间缺乏联系，无法整体评价环境绩效状况。
　　地方领导干部环境绩效评价主体与评价原则
　　地方领导干部环境绩效评价主体
　　针对环境绩效的复杂性和多样性，地方领导干部环境绩效审计评价主体的设置，最好由审计机关、财政部门、自然资源部门、环保部门、发改委等政府机关组建联合主体，并构建社会公众参与机制，共同对地方领导干部环境绩效进行多维度、多层次的审计评价，由此做出的环境绩效审计评价结论会更加具有公正性和公平性。
　　地方领导干部环境绩效审计评价原则
　　地方领导干部环境绩效评价指标的选择是否客观准确直接影响到环境绩效的审计评价是否客观准确，为此，地方领导干部环境绩效评价指标的选择需要遵循一定的原则。
　　导向性原则
　　发挥评价的导向功能是指标设计的重要原则。地方领导干部环境绩效评价必须创新生态文明的考核评价机制，要坚持以人民对美好生态环境利益需求为根本导向。评价主体不同，评价指标体系运用也会不尽相同，机关或部门为主的内部评价主要体现对地方政府服务的价值判断。因此，在进行环保责任绩效评价指标设计时，应体现环境保护公众参与机制的多维度原则，针对不同的主体构建差異化的评价指标体系，体现出环境改善与经济发展实现双赢的导向，引导党政领导班子和领导干部树立生态优先、绿色发展的政绩观。
　　系统性原则
　　地方领导干部环境绩效评价的多层次性和多维度要求在指标设计时遵循系统性原则，需要做到单项评价指标与整体指标体系之间具有适应性，整体指标体系又协调各单项评价指标，指标与指标之间具有层次性。指标体系的构建还需要兼顾环境效益、经济效益、社会效益和环境项目的可持续性，指标之间要相互制约和相互衔接。坚持地方政府一般职能与业务职能相分离的原则，提炼环保职能发挥、落实环保政策、环境质量等共性内容设计为一级指标，各地的资源禀赋不同、不同时期的环保具体目标与工作任务不同，应该扣紧政府环保职能履行、服务效率、管理创新等有针对性地突出重点，把有代表性的考评内容设计为明细指标。
　　可操作性原则
　　地方领导干部环境绩效评价指标尽可能选择具有普适性的、关键影响的重点指标，评价指标最好是通过直接渠道获得或者采取一定的科学方法计算获取，应避免需要较长时间才可以得到的指标，评价指标数据尽可能来自统计数据、实际检测数据、政府或第三方机构发布的环境数据。另外，环境绩效评价指标还需要根据技术进步与社会发展情况不断修改、补充与完善。
　　定量指标与定性指标结合原则
　　地方领导干部环境绩效指标既设置定性指标，更需要设置可量化的定量指标，定量指标与定性指标相结合可以多层次、多角度地全面评价地方领导干部环保责任履职情况。另外，在设置定性指标与定量指标时，还需要考虑环境政策的变化与环境治理计划的改变对地方领导干部环境绩效评价指标的影响。
　　成本效益原则
　　在设计地方领导干部环境绩效评价指标时，还需要考虑指标数据获取的成本，成本效益原则要求在对地方领导干部进行环境绩效评价时，既要选择合理数量的评价指标，又要兼顾评价指标获取的成本，将环境绩效评价指标的数量与获取指标的成本相结合考虑，有利于收集和整理出更合理的环境绩效评价指标。
　　地方领导干部环境绩效评价内容与评价指标
　　党的十九届四中全会阐明了生态文明制度体系的基本构成与重点任务。建立科学、严格的后果评价制度，研究生态文明制度体系建设目标的评价制度与考核制度，完善地方政府环境保护绩效评价的考核内容，必须强化环境保护、自然资源管控、节能减排等重要的约束性指标管理，结合任期责任和辖区三个因素的具体情况，针对不同地区和主体的地方领导干部实行差别化的考核与评价。
　　地方领导干部环境绩效评价内容
　　地方领导干部环境绩效评价指标体系设计，首先必须明确环境绩效评价的内容，它主要包括6个方面。一是环境政策绩效，包括地方领导干部任期内的环境政策、环境法规的执行情况，以及环保制度制定的合理性等。二是环保资金绩效，包括地方领导干部任期内的环保资金的筹措、管理、使用情况等。三是环境项目绩效，包括地方领导干部任期内环境项目资金使用的经济性、效率性和效果性等。四是环境污染治理绩效，包括地方领导干部任期内的环境污染防治项目资金、污水处理费、排污费、环境污染防治项目管理、环境污染治理效果等。五是环境综合管理绩效，包括环保规划决策的科学性和合理性、各种环境要素的使用情况等。六是辖区内环境质量，包括地方领导干部任期内的生态效率、环境质量等。
　　地方领导干部环境绩效评价指标
　　地方领导干部环境绩效评价指标体系为审计评价提供标准，对照环保责任的目标责任清单，把环保绩效的定性指标与定量指标结合起来，对地方领导干部任期间的辖区内环境绩效做出客观评价。本文拟构建的地方领导干部环境绩效评价指标划分为6个维度。
　　一是辖区内环境政策和法规的执行绩效评价指标。主要包括地方制定环境污染的综合整治规划、环境法规的执行情况、排污许可的合法性、排污费缴纳情况、环境行政处罚率、环保投诉办结率等。
　　二是辖区内环保资金的投入与使用绩效评价指标。主要包括环保资金筹集的合规率、环保建设资金的到位率、环保资金的合规使用率、环保建设资金的违规使用率、環保工程成本的降低率、环保计划投资的完成率、环境污染治理投资占GDP比重、人均当年完成环保验收项目数、人均污染治理项目的本年完成投资额、人均水土保持项目的本年完成投资额、环保设施成本收益率、环境补偿费用的支付率、环境管理支出占行政支出比、环保设施的成本收益率等。
　　三是辖区内环境项目绩效评价指标。主要包括开展的环保项目情况、环境项目的资金到位率、环境项目的资金使用率、开展的环保项目情况、环境项目完成工作量、环境项目完成进度、环境项目工程质量合格率、环境项目竣工投产率、环境项目的资源消耗降低率、环境项目的生态保护率、环境项目的生态修复率、环境项目的无效投资率等。
　　四是辖区内环境污染治理绩效评价指标。主要包括工业固废处置利用率、污水集中处理率、城市年处理的污水量、生活垃圾的无害化处理率、污水收集率、污水处理收费率、污染源的治理达标率、城市污水处理率、污水处理负荷率、主要污染物的消减率、废水废气废物排放的减少量、环境污染经济损失的减少额等。
　　五是辖区内环境综合管理绩效评价指标。主要包括节能减排成本收益率、三废综合利用收益率、工业废水排放量达标率、固体废弃物处置率、生活垃圾无害化处理率、生态文明指数、辖区水土流失治理率、辖区内森林覆盖面积的提高率、辖区内绿化覆盖面积的提高率、空气质量指数的优良天数比例、噪声达标区域覆盖率、城市污水的排放达标率、重大环境事故的发生情况、辖区内自然灾害的受灾面积、辖区内自然灾害的处理率、辖区内自然资源的违规开发率等。
　　六是辖区内环境质量绩效评价指标。主要包括：城市空气质量的优良天数比例、城市重度及以上污染天数、城市集中式饮用水源的水质达到或优于III类比例、农村饮用水源的水质达标率、地表水达到或好于III类水体比例、地表水质量V类水体比例、主城区黑臭水体比例、受污染耕地的安全利用率、污染地块的安全利用率、工业用水的重复用水率、噪声污染处置率、固体废弃物的综合利用率。
　　本文在借鉴已有研究成果的基础上，依据环境政策法规执行环保资金投入与使用环境项目环境污染治理环境综合管理环境质量的逻辑，构建地方领导干部环境绩效评价指标体系（如左表所示）。
　　研究结论与展望
　　环境保护是基本国策之一，加强生态环境保护应该成为每个公民的自觉责任。在落实环境保护国策的过程中，地方领导干部发挥着关键作用，地方领导干部的环保意识、环保行为、环保绩效直接影响着辖区内的环境质量，也直接决定着地方生态文明建设的成效。在地方领导干部环境绩效审计工作中，环境绩效评价指标体系成为影响环境绩效审计结论的主要因素，因此构建地方领导干部环境绩效评价指标体系成为迫在眉睫的任务。本文在梳理了国内环境绩效评价指标体系和环境绩效评价原则的基础上，从环境政策与环境法规的执行情况、环境保护资金的投入与使用情况、环境项目效益、污染治理情况、环境综合管理情况和环境质量等方面建设性地提出地方领导干部环境绩效评价的指标体系，以期对我国地方领导干部环保责任离任审计发挥参考作用。由于环境绩效的层次性、多维度性、动态性、复杂性，我国地方领导干部环境绩效评价必定有一个渐进的完善过程，将来还需要进一步研究建立地方领导干部环境绩效评价的理论体系，借鉴国外环境绩效评价成功经验，进一步构建和完善具有中国特色的地方领导干部环境绩效评价指标体系。
　　（作者李四能系中共福建省委党校生态文明教研部教授，赵岩系福建江夏学院会计学院博士、教授）
　　（