巴西开发落后地区的经验与启示

　　周军虎
　　〔〕为了维护社会的和谐稳定、促进国家经济的长远发展，巴西高度重视落后地区的开发与建设，在统筹区域协调发展方面进行了一些有益的探索和实践，也逐步缩小了区域之间的差距，巴西推进欠发达地区的做法和实践有很多地方值得我们学习和借鉴。
　　〔关键词〕探索；做法；经验；启示；落后地区
　　区域经济发展的不平衡问题是一个全球性问题，无论哪个国家在自身经济和社会的发展中都会有区域与区域之间发展不平衡的现象，进一步加强欠发达地方的开发与建设，缩小区域间的差距，促进经济社会统筹协调发展，这不仅关系到一个地方的经济发展大局，而且也关系到一个国家和人类社会的安定和谐。
　　一、巴西开发落后地区的做法
　　在发展中国家中，巴西是一个国土面积比较大的国家，与中国相比，面积较为接近。巴西人口主要聚住在东部沿海一线。长期以来，巴西被分为两个部分：一部份是发展得比较好的东南部地区，另一部份是较为落后的东北部、北部地区。为了大力改变先进的沿海与落后的内地发展不平衡的现状，20世纪50年代，巴西探索并实施了一系列区域开发的战略举措。
　　一是迁建新的国家政治中心。自18世纪60年代起，巴西的首都一直设在里约热内卢，而首都所在地属巴西东南沿海一带，随着巴西经济社会的发展壮大，东南沿海一带与内地东北部及北部地区一带的经济社会发展差距逐渐拉大。为了改变地区间发展的不平衡现状，巴西决定将首都搬迁至中部高原上的巴西利亚，通过迁都的办法来带动东南沿海一带的各要素向西向北集聚。巴西的这种做法最终取得了成功。巴西利亚作为新的国家政治中心，为促进内地与沿海一带经济的融合发展作出了史无前例的重大贡献。
　　二是大力发展基础设施建设。从20世纪50年代后期开始，巴西开始制定和实施了两个全国公路发展计划，以巴西北部和中西部为重点，构建了以巴西利亚为中心且连接各个州主要城市的公路网，主要修建了跨亚马孙公路、贝伦至巴西利亚公路、州际公路、圣塔仑至库亚巴等公路。此外，为了方便农业种植区域的农产品运输，巴西还专门修建了一些以当地特色命名的公路，比如，咖啡公路、小麦公路、香蕉公路等。这些基础设施的投入建设，打通了内地与西北利亚首都和沿海一带港口的交通要道，大大改善了中西部和北部一带落后地区的运输条件，有力地推动了全国各大州的产业发展、贸易来往和经济融合发展。另外，巴西大兴水利建设，一方面规划建设大型水力发电站，为落后地区的发展提供电力资源，另一方面实施兴修水利基础设施，投入资金用于优良农作物品种的研发，通过这些举措有效地促进了欠发达地区农业的快速发展。
　　三是实施亚马逊地区开发战略。由于亚马逊地区交通不发达，也较为落后，同时，该地区人口少、较分散，加之离沿海和大中城市的距离较远，各方面发展水平还滞后于全国。为了发展经济增长极，巴西政府推行了一系列举措来建设和发展亚马逊地区，从改善公路、水陆等基础设施入手，大规模组织修建公路、水陆等基础设施；同时，组织发动搬迁移民拓荒种地，大力发展种植业和养殖业；大力推动当地旅游业的发展；在亚马逊地区规划和建设马瑙斯自由贸易区，通过自贸区的开发、建设和打造，该地区成为了全国最重要的工业生产和进出口贸易基地，积聚了大量的高新技术产业，也成为整个亚马逊地区新的经济增长极。
　　四是大规模向落后地区移民。20世纪70年代初，针对北部和中西部地区面积大，聚居户较分散，人口少，每平方公里还不到3人的现状，巴西在完成连结内地的交通公路网络建设后，又着手开始大规模向欠发达地区移民10万户，同时规定要求，只有懂传统农业且有经营头脑的居民才可以迁移至开发区；并规定，家家户户所获得的田地，必须拿出50用于发展种植业和养殖业，走适度规模农业经营发展之路，逐步建立大型农业企业；剩余的土地必须用于以后植树造林或发展其他经果林业，以便改善生态环境。巴西这种做法有力的推动了人居环境改善，也调整了该国的产业结构，推动了中西部地区的发展。
　　二、巴西开发落后地区的经验
　　巴西对欠发达地区的开发走出了一些成功的路子，有很多实践经验值得我们学习和借鉴。
　　一是组建专门的管理机构。在20世纪80年代初，巴西政府在开发落后地区过程中，为有效的加强管理，该国针对不同地区开发的需要，设立了相应的专门管理机构，比如，为了开展东北部落后地区，专门设立了东北部开发管理局，为了发展亚马逊地区经济增长极，专门成立了亚马逊地区开发管理局，为了推进南部地区的开发和建设，专门设立了南部地区开发管理局。这些开发管理局对推动项目实施起到了良好的监管作用，特别是在各类项目实施前、中、后的协调管理中发挥了重要作用。
　　二是适度政策倾斜和资金扶持。巴西政府采取对欠发达地方适度的政策倾斜和资金扶持，取得良好的效果。第一，开发与规划工作法治化。巴西采取以法律法规的方式来促进相关政策和规划的落地落实。比如依照《土地法》就专门建立了土改及垦殖委员会，主要负责农村土地的再分配和土地的监督管理。再譬如，根据《城市开发法》专门成立了城市开发委员会，主要负责城市土地的统筹协调。巴西将开发与规划工作法治化的举措有效地保障了欠发达地区的资金扶持和开发工作，促使巴西政府转变政府职能，更好的发挥了其在开发和建设工作过程中的引导及宏观调控作用，保证了开发政策的严肃性、稳定性和连续性。第二，加大中央财政的资金投入。巴西的中央财政不断加大交通、能源等领域的投资力度，大力改善基础设施，与此同时，加大投入用于文化、卫生、教育等公共卫生事业的发展，以此来增强欠发达地的自我发展能力和造血功能。比如，巴西设立的农村改革基金就是一个有力举措。第三，出台相关政策加大欠发达地区投资刺激。巴西政府为了吸引社会资本投入到欠发达地区来，该国采取了优惠税收、改善金融服务等系列手段。比如，为投资自贸区的企业规定一定年限免缴税收，地方政府主动为企业长期贷款提供担保等等，给企业方便贷款提供了强有力的支持和帮助，也吸引了其他地方企业投资落户欠发达地区，带动了落后地区的经济发展。
　　三是加强公共基础设施建设。比如，巴西政府政府耗费巨资修建横穿东西的亚马逊公路，建成了以新首都为中心，连接各州主要城市的路网等，这些措施有力地促进了落后地区的经济发展。
　　四是走城市化和工业化互动发展之路。一方面巴西在发达的主要交通道路一带培育发展极，通过将首都从里约热内卢迁至巴西利亚、组织一些居民和企业迁移到内地、规划设立自贸区和开发区等方式建设和打造一批中心城市，吸引和利用外资、技术前来开发经营，并把其作为经济社会发展的增长极来加以建设，以此辐射带动欠发达地区其他城镇的开发和建设，闯出了一条独特的城市化和工业化互动发展之路。
　　三、巴西开发落后地区的启示
　　当前我国正在实施新一轮西部大开发战略，纵观巴西区域开发进程，巴西促进落后地区发展的许多举措至今都值得我们学习和借鉴。
　　一是保持政策的连续性是新时代开发落后地区必要原则。改变落后区域的面貌是一个持久工程，而巴西政府每一任总统都喜欢搞形象工程。结果往往虎头蛇尾，导致了资源的极大浪费，落后地区的发展却没有得到根本性改观。巴西区域开发中政策多变，各项政策单独考察虽然都有利于推动地区发展，但在实施中却缺乏政策的连续性，导致政策效果大打折扣，这是落后地区在采取很多举措实施之后仍没有多大改观的重要原因。实施前加强政策的可行性评估、实施中保证政策的连续性，这是区域开发长期进程中的必要原则。
　　二是实施增长极战略是新时代开发落后地区的必然选择。马瑙斯的成功及其在巴西开放型经济发展中发挥的重要作用充分表明，对于发展中国家，特别是发展大国来说，区域开发不仅是一个长期的工程，而且是一个大规模的工程，要想让处于落后状态的地区同时进入大规模开发状态是不现实的，增长极开发则是现实的行之有效的必然选择。切忌搞平均主义。增长极将充分利用国家有限的资源打破地区的落后状态，并为后发地区的成长发挥试验和示范作用。
　　三是坚持可持续发展是新时代开发落后地区的必由之路。巴西在盲目和片面追求经济效益而忽视环境保护方面表现尤为突出。无论是在矿业开采过程中还是大规模移民拓荒过程中，均导致了环境的严重破坏。原始森林急剧减少，水土流失加剧，亚马逊热带雨林的破坏，河流和湖区高度污染已经成为全球瞩目的焦点。巴西的区域开发实践再一次表明，以环境破坏为代价实现的增长不仅是无法长久的，而且是难以弥补的，多数情况下，遭到破坏的生态环境是不可逆的。今天，在全球经济追求低碳、绿色发展的背景下，各个领域中的国际规则和国家法则都是以环保为前提的，环保不仅是制约欠发达地区走传统路径、搞粗放增长的重要因素，环保也成为推动欠发达地区发挥后发优势、实现赶超发展的主导力量。因此，探索后发地区可持续发展的开发路径成为新时期区域开发的崭新课题。
　　四是注重改善软硬性基础设施条件是新时代开发落后地区的必要保障。所有地区忽视了区域发展中各种真实竞争力的培育。这不仅导致了经济可持续发展面临一些挑战，也形成了地方政府之间的减税战，导致不必要的税收流失。通过其他国家区域开发的实践可知，优惠政策的确是一个地方吸引外资投入的前提，但不是全部。长期来看，外资尤其是跨国公司更为关心的是地方政府为其营造的发展环境，这其中包括硬件基础设施条件，也包括劳动者的素质、政府的高效服务以及政策的透明度等软件条件，而软件条件决定着投资者是否愿意留下来长久发展，所以显得更为重要。
　　〔参考文献〕
　　1、候景新。落后地区开发通论；
　　2、国外欠发达地区开发启示；
　　3、国外区域经济政策的实践及对我国的启示