常设的非常设机构一种政府治理的实质主体

　　【摘要】随着运动式治理盛行而产生的非常设议事协调机构，以其权威的决策、及时的指导、密集的资源，在横向上实现了最大程度的政治动员，加强了对社会重要事项、复杂问题的有效治理。囿于官僚机构的特性，本应阶段存在的非常设机构普遍难以撤销，并不同程度地自我扩张，对体制内行政主体的合法职权形成挑战，影响政府的治理体系和治理能力现代化。
　　【关键词】政府治理；非常设机构；自我扩张
　　2019年，一则徐州市常务副市长王剑锋职务调整中被任命46个组长、主任等职务的消息受到社会热议。无独有偶，根据《中国青年报》报道：湖南石门县某乡2012年一次性成立了38个工作领导小组；某省副省长要求辞掉200多个组长兼职。这些事例说明，非常设机构在我国政府治理中大行其道，成为普遍现象。政府面对专门任务时，若不成立某领导小组、工作专班、议事协调平台，就难以统一认识、凝聚资源、落实责任。非常设机构常设化，各种领导小组在各级政府扎堆，已无法作为一个人事任命的社会话题一笑而过，而应将其作为政府在社会治理中的一种独特机制，加以关注和研究。
　　一、非常设机构的基本概念
　　新制度主义认为，政治生活中的组织因素才是至关重要的。〔1〕从组织的角度说，非常设机构是一种临时的组织形式。
　　本文所称非常设机构，是沿用《国务院关于非常设机构设置问题的通知》（国发〔1988〕56号）文件中定義，指党政机关为弥补常设机构职能不足、协调某项特定任务、推进各种重要政策，在常设机构之外设置的跨部门或跨地区的综合性议事协调机构。机构形态包含了领导小组、协调小组、工作小组、委员会、指挥部等，一般呈现为X领导小组X办公室的形式。
　　学者从多维度提出非常设机构的分类：如吴晓林根据存续时间分为常设性长期性小组和临时性短期性小组，根据协调跨度分为党内和党政两类，根据设置源流分为上下同构型、权责自属型。〔2〕爱丽丝米勒通过对我国党中央层面研究后，提出可依据负责人的政治地位、隶属关系、处理永久性任务或一项具体的临时任务三个标准分类。〔3〕
　　但无论怎样区分，国内这些非常设机构，同样具有统一领导、高位推动、专事专班、党政联合、权力集中的典型特征。
　　二、非常设机构的出现
　　1958年6月10日，《中共中央关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》正式发布，明确指出：大政方针在政治局，具体部署在书记处。〔4〕肩负以党帅政任务的领导小组走进中国的政治过程。成立跨部门领导小组来实施重大任务，从此成为我国治国理政中的一种普遍方法。如1985年成立防总，1990年成立纠风办，1991年成立的编制委员会、综治委、双拥领导小组，2000年成立西部开发领导小组。
　　非常设机构以临时组织身份成为政府治理的常态主体，成为一种合法合理合情的体制机制，具有其独特功利逻辑。
　　1、政策驱动，上下同构
　　我国上下级党政组织在机构、职责设定上，呈现上下对口，左右对齐的形态。如1962年中央指示各中央局，各省、市、自治区党委可以如同中央一样在党委统一领导下成立财经小组，加强财经工作和调整工作的领导。下级机关或被上级明文要求，或主动对口成立相应机构，为非常设机构层级数量的增长提供制度依据。
　　2、功能驱动，有益作用
　　当前我国仍处于改革转型过程中，机构改革尚不完善，政府条块分割的体制，造就了几顶大盖帽管一顶破草帽、管理环节多、职能交叉重叠多的局面。单一部门面对复杂事务的局限性，需要一个系统机构来协调行动，为非常设机构提供了类别数量上的伦理支撑。
　　3、环境驱动，易增难减
　　当前，社会治理面临很大的风险与挑战，面对于行政环境日新月异，政府内部治理体制往往更加固化。为了灵活应对外界环境的变化，正式机构的设置相对审慎而滞后，如先成立全面深化改革领导小组，再转为委员会。非常设机构作为解决新问题的应急处置手段，为非常设机构的长期存在提供客观依据。
　　三、非常设机构的运作与发展
　　斯科特在《组织理论》中对组织发展的主流范式进行了梳理，根据理性系统理论视角，理性的正式结构被认为是协调和控制运作活动的最有效方式。但面对日趋复杂分化的社会关系网络和更多的跨边界协作需求，正式结构组织往往带来仪制与效率之间的尖锐冲突。偏重制度规则的组织，就会通过正式结构与实际运作活动分离的策略，来保护体制免受技术活动的不确定性的冲击。非常设机构的运作和发展正体现这种动态适应过程。
　　1、政治调试上高位推动
　　学者认为领导小组负责确定政权在党和政府中的组织方式。在国内治理生态下，通过红头文件任命的组长总指挥主任所获得的授权，超越其一般意义上的党内分工和行政分管职责，可以充分运用领导权威，强化政治动员和规则调适，实现权力高度集中、指令精准下达和监督及时兑现。
　　对于小组成员单位的负责同志，直接面对领导重视的反应效率，远高于面对于群众或兄弟单位。工作不推不动，领导一抓就灵，非常设机构通过领导集权，统一了政策出口，树立了自身的权威性。
　　2、行政协调上条块结合
　　大国治理是我国治理的现实基础，运动式治理模式是国家治理资源贫弱条件下的理性选择。条块分割下，处于不同位置的政府部门拥有的资源及事权不均衡，需要反复发起各种专项治理活动，借力打会战。
　　但在科层组织中，组织整体目标必须面对碎片化的部门利益，各部门对同一专项治理活动贯彻力度不同。因此需要设立办事协调平台，构建一种新组织绩效关系，打破原科层结构。非常设机构往往横跨多个部门、区域，具有强大的资源动员能力、权力基础、政策空间，实用性高。
　　3、事务操作上自立自强
　　非常设机构具有清晰的运行机制，以保障发挥功能：一般事务以领导小组办公室或办事机构名义下发；重要事务由领导小组办公会研究，形成纪要下发；特别重大的形成一致意见后，报更高层面讨论决定。这类机构的人员、职权建立在对正式机构的定向选择之上，一经成立即可对跨部门综合事务发挥强有力的作用。
　　根据官僚行为增长论，官僚机构的目标是机构规模的最大化。为了应对任务重要性缓解边缘化任务结束机构终结的可能结局，非常设机构往往勇于担当，不断树立更新更高的任务目标，以图长期生存；或是不断充实自身的行政资源和运转体系，由虚转实成为正式部门。
　　四、非常设机构常设化的风险
　　议事协调机构的出现，化解了科层治理和运动式治理的困境，但由于对这种一贴灵模式的路径依赖，导致非常设机构常规化的现象，侵蚀了常设机构的法定职能，并可能带来风险隐患：
　　一是降低公共管理的投入产出比。从以往大事靠小组，到现在凡事立小组，并且只见成立不见撤消，导致机构不断膨胀，造成行政资源的浪费和行政效率的衰减。二是损害党和政府威信。部分非常设机构职能虚化，一纸授命之后再无声音，还有一部分职能弱化却风采依旧，简报、例会从不落下，分散了领导干部精力，影响党政机关的严肃性。三是不利于推进政府治理能力现代化。非常设机构作为一种超常形式，它们的存在会助长惟上负责的权力支配体系，影響政府建立权责清晰的运行机制。
　　近年来，非常设机构作为政府治理的实质主体，已渗透到社会经济生活的方方面面，似乎只有通过成立专门小组才能获得更多的行政资源，推动政策落实，有效开展攻坚。但这种万金油式的管理方式，在简单易用的同时，仍需警惕其副作用。
　　【参考文献】
　　〔1〕〔美〕詹姆斯G。马奇，〔挪〕约翰P。奥尔森。重新发现制度：政治的组织基础〔M〕。张伟译。北京：生活读书新知三联书店，2011：1。
　　〔2〕吴晓林。小组政治研究：内涵、功能与研究展望〔J〕。求实，2009（03）：6469。
　　〔3〕AliceMiller，TheCCPCentralCommitteesLeadingSmallGroups。TheChinaLeadershipMonitor，Fall2008。