广西非税收入管理实证研究分析

　　摘要：针对目前社会对非税收入的种种不满和误解，甚至于要求取消非税，或拼入正税等尖锐问题，在全面推进依法治国的背景下，很有必要对非税收入存在的环境及完善方向作一个必要的梳理，并通过统计分析法、选择对比法、个别分析法等实证研究方法，让社会更理性的正确的看待广西非税收入的正能量及完善发展。
　　关键词：地方政府非税收入；规范化管理；实证分析
　　基金项目：广西教育科学十二五规划2014年度委托重点课题广西财政教育投入区域公平分析与对策研究（课题编号为：2014AA015）阶段性成果。
　　一、政府非税收入定义的对比分析
　　在国际货币基金组织（IMF）出版的《2001年政府财政统计手册》里非税收入有广义和狭义两个定义：广义的非税收入定义就是除税收之外的收入就是非税收入，财政总收入构成为税收、社会缴款、赠予和其他收入。狭义的非税收入定义就是除税收、社会缴款以外的其他政府收入，即赠与和其他政府收入之和，主要包括赠，财产收入，出售商品和服务，罚金、罚款和罚没收入，除赠与外的其他自愿转移，杂项和未列明的收入（包括出售未划分资产的旧军用物品和其他商品，出售废旧物等）。广义、狭义最大的区别在于是否包含社会缴款，社会缴款不纳入非税收入是因为这类收入并不是政府可完全统筹支配的收入。社会缴款或与个人账户或政府代管方式相关联，这些强制或自愿的缴款，使得缴款者及其赡养者或遗属获得享受社会福利的权利。
　　财政部财综〔2004〕53号关于加强政府非税收入管理的通知对政府非税收入定义为：除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。主要构成包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、其他收入（以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入）等。社会保障基金、住房公积金不纳入政府非税收入管理范围。
　　中国的非税收入定义与国际狭义的非税收入定義及构成相近。
　　二、非税收入的国内外发展现状
　　（一）国外非税收入发展的现状。
　　根据《IMFgovernmentfinancestatisticyearbook2013》的政府财政统计体系中反映，它包涵149个国家中，几乎都存在有非税收入，即政府非税收入在世界各国都普遍存在，无论是发达的市场经济大国如美国还是欠发达的小国如埃塞俄比亚，财政收入中也都有一定比重的非税收入。
　　非税收入征管模式现状，尽管各国国情不同但法治、快捷、高效、透明的非税管理原则在市场经济发达的国家中都得到遵循。如构建法律层面，统一账户，统一预算安排使用，非税收入项目变动须法定程序，采用了完全成本定价和边际成本定价作为非税收入的定价标准，缴费人具有申辩的权利，须向社会公开且方便查询等。
　　总体而言，规范非税收入的征管体制的确立依赖于完善的法制建设，有效地预算收支审查机制和强大的公众监督。
　　（二）国内非税收入发展的现状。
　　在中国，对于非税收入项目有严格清楚的规定，但相应的非税收入法律制度不完善，如目前仍没有非税收入管理相关的法律层次上的制度安排，非税收入管理制度仍然停留在规章层次，如财政部关于加强政府非税收入管理的通知（财综〔2004〕53号）和财政部2013年1月1日实施的《财政票据管理办法》等；非税收入已基本纳入预算管理统筹安排，在具体的收缴管理方式上，离法治、快捷、高效、透明的原则还有一定的距离，如非税收入收支的透明度不够，以至于群众不能很好理解及进行有效监督，征缴方式落后单一，非税收入支出公开程度不够等。
　　三、国内外非税收入规模对比分析情况
　　为提高数据对比的可靠性，除尽量采取统一统计标准外，还应该进行分类分层进行比较，得出的结论才比较可靠。现分三个步骤进行比较：一是发展趋势近似国家比较，如全球新的五大经济体之间的比较，即金砖五国；二是不同市场经济发展层次或以收入作为要素划分的层次之间的对比；三是国内省市之间或省与全国平均数进行对比等。
　　（一）金砖五国非税收入规模对比分析。
　　2006～2014年金砖五国的非税收入占财政收入比例（以下简称非税占比）对比情况，如表1所示。
　　从上述统计表可以看出，中国的非税占比在金砖五国是属于中等。
　　（二）不同层次的国家之间的非税占比情况。
　　2016年，世界银行公布的从收入等级分组来看，高收入经济体GNI合计488456。35亿美元，人均GNI平均为41046美元；中等上收入经济体GNI合计为211800。52亿美元，人均GDP平均为8210美元；中等下收入经济体GNI合计62628。82亿美元，人均GNI平均为2079美元；低收入经济体GNI合计4033。68亿美元，人均GNI平均为612美元。中国GNI总量为113935。71亿美元，人均GNI为8264美元，属于中等上收入国家。选择四类国家与中国进行比较，如表2所示：
　　从上述表中，可以看出非税占比并没有明显区别出发达国家或高收入国家与发展中国家或低收入国家的区别，因此非税占比发展趋向不明显。
　　（三）国内各省市的非税占比情况。
　　对全国31个省市的2007年2014年非税占比进行横向对比，并评估广西的非税占比情况，如表3、表4所示。
　　为更直观比较，对历年数据作重新排列，找出平均数及中位数，如表4所示。
　　从上述表格我们可以看出，广西的非税收入无论相对于平均值还是中位数值来看，在全国排在比较高的位置。
　　（四）对统计数字的辩证看法。
　　1。非税收入没有被替代的趋势。综合上述多角度的统计数字来看，无论从实行市场经济二百多年的发达国家，还是发展历史较短的贫困国家，非税收入都是政府财政收入的重要组成部分，没有必要取消非税收入，或改为正税的趋势。
　　2。中国的非税占比在国际上属于较低一类。与人均国民总收入较高的发达国家比较，有比中国低的国家，如法国、英国、德国，也有比中国高的国家，如美国、加拿大、日本。在中等收入国家当中，中国的非税占比则属于较低的一类。广西在中国的非税占比中属于中等以上。
　　3。理性看待占比的高低。从本质上来看，非税收入高低并没有好坏区分。从一个国家来看，如果占比低是由于税收收入绝对数较大，可以说明经济发展水平高，但是非税收入绝对数大，并不一定说明经济发展水平不好，如国外的捐赠收入往往就是较大的数额。从国际对比来看，单纯用非税占比来判断经济、财政状况或社会秩序的好坏并不科学，因为非税收入占比是由两方面因素组成，一是分子中的非税收入，另一个是分母中的非税收入和税收收入，尽管有的国家非税占比很小，并不能说明它经济或财政状况好，因为它有可能是因为非税收入和税收收入的量都很小。如巴西2011年非税占比为8。11，比同期的美国非税占比15。80还低。
　　4。客观看待统计数据的缺陷。从国际统计年鉴统计的非税收入来看，国外的非税收入由捐赠收入（来自外国政府捐赠收入；来自国际组织捐赠收入；来自政府机构捐赠收入）和其他收入构成，但是国外的其他收入中包括有分红收入、自然资源收入等。而中国类似性质的收入如政府性基金等则不包括在上述统计的非税收入当中，如果包含在其中，中国的非税占比会更高。国外的统计数字一般是大口径的非税收入。因此，统计数字有时内容并不一致。
　　5。对广西非税收入的评价。尽管广西的非税收入占比处于较高的位置，但是其发展与广西经济发展相适应的，一是在完善广西公共财政体系建设当中起着积极作用。从2007年2016年的非税收入占比来年，税收收入占比平均为67，非税收入占比平均为33，因此非税收入成为富民强桂、腾跃发展的主要资金来源之一。二是在政府宏观调控中发挥积极作用。如依法依规加强排污费、墙体基金、散装水泥等基金的征管力度，有力支持了生态旅游发展、水环境改善建设、大气环境治理建设、土壤修复与改善建设、生态城镇建设等项目。积极运用土地经济调控政策，规范土地出让金收支管理，促进土地集约利用，抑制多占、滥占和浪费土地，充分发挥了土地在促进经济增长、长期稳定、优化产业结构以及实现社会可持续发展中的积极作用。三是在社会各项事业发展中发挥支持促进作用。如政府性专项资金收入，重点用在城市基础设施建设上，起到了完善城市功能，提升城市化水平的作用。统筹安排土地出让金，加大了对农村水利、道路、村庄整治等建设资金投入，有效改善了农村生产生活条件。四是在创造良好经济发展环境中发挥优化作用。推行单位开票、银行代收、财政统管的非税收入收缴机制，促进非税收入管理的规范化、精细化。同时充分用好政府非税收入征管系统，发挥电子信息平台优势，统一编制执收单位编码，统一编制收入项目编码，统一使用财政性票据管理，并落实好收费公示制度且缴费人合理不缴纳机制，有效防止了执收执罚单位乱收费、乱罚款现象的发生，进而优化和维持了良好的经济投融资、生产经营环境。同时，从历年的统计数字可以看出非税占比在一定范围内轻微变动，属于良性、平稳的。因此，对广西非税收入征管的关注应该侧重于法治、快捷、高效、透明的原理上。
　　四、完善广西非税收入管理的建议
　　一是广西非税征收项目变化要制度和程序化。新征或减少政府非税收入项目，都应该有严格的法律依据和程序，即变动具体项目须经过相关的行政审议和程序。
　　二是非税征收标准确定要科学化。在广泛征求意见的基础上，按低于该事项的平均成本或边际成本为标准进行定价的，即力求非税收入征收标准，能够兼顾政府补偿成本的需要和社会公众的普遍承受能力。
　　三是收缴方式要现代化、网络化。广泛地借助先进、完善的计算机网络系统，采用灵活多样的缴费方式如微信繳费、POS机缴费等方式，尽可能方便缴费人缴费及查询。
　　四是非税收入预算管理要规范化。与税收一样，必须纳入全面预算管理；同时资金使用要透明化。通过多种方式定期向公众公布非税收入资金的征收和使用情况，接受其监督；在年度预算、决算报告中都要详细反映政府非税收入的收支状况；接受人大、审计、社会对非税收入的情况进行质询。
　　参考文献：
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　　〔4〕张丽华，张吕。对非税收入规范化管理制度的理论探析〔J〕。《财政研究》，2009；
　　〔5〕马洪范，常海林。《政府非税收入管理：国际经验与中国选择》〔J〕。中国财经信息资料，2009（19）。
　　作者简介：
　　韦海韬（1980），男，广西宜州人，广西教育研究院，副院长，经济师，财政学本科毕业，经济学学士、工商管理学硕士，主要从事教育财务管理研究。
　　王杰斌（1974），男，广西桂平人，广西财经学院财务处，高级会计师，管理学硕士，主要从事财务管理研究。