加强农田水利基本建设调研报告

　　关于加强农田水利基本建设的思考
　　摘要：2005年10月6日，国务院办公厅转发了水利部等5部委《关于建立农田水利建设新机制的意见》，明确指出要按照科学发展观的要求，逐步建立起保障农田水利建设健康发展的长效机制。本文根据多年来从事基层农田水利基本建设工作的实践，对县农田水利建设存在的问题进行分析，论述加强农田水利建设的必要性，明确了农田水利建设应达到的基本目标，提出农田水利基本建设改革的基本思路和保障措施。
　　关键词：农田水利建设思考
　　一、基本情况
　　县位于湖南省东南部，地处南岭山地北翼，罗霄山脉南段，地理座标介于北纬2544至2613，东径11337至11414之间，西接资兴市，西南联汝城，北面与炎陵县相邻，东北与江西省遂川县接壤，东南与江西省上犹、崇义两县毗邻，全县总面积1451。56km2。全县辖15个乡、3个镇、一个国营林场，总人口17。33万人，其中农业人口15。22万人。全县国内生产总值89264万元，农业总产值30120万元，工业总产值81555万元，财政总收入7302万元，全县粮食总产量6537。8万kg，农民人均纯收入1854元。全县耕地面积16。86万亩，其中，水田面积14。58万亩，总灌溉面积10。50万亩，有效灌溉面积9。57万亩。
　　二、农田水利建设现状
　　县境内水资源丰富，全县多年平均降雨量1670mm，多年平均径流总量14。97亿m3，平均径流深1031。4mm，径流系数0。62，径流模数32。7Lskm2，产水量103。14万m3km2。全县多年平均地下水总量2。27亿m3。全县水资源可利用量8。47亿m3。
　　全县现有主要农田水利设施包括：小型水库2座，小型水库7座，山塘124口，引水河坝2692处，小型电灌站5座197kw，渠道1220。5km，渠系建筑物1224处，总灌溉面积10。5万亩，有效灌溉面积9。57万亩，农业人平0。63亩，占耕总面积的56。8。现有水利设施年可供水量1。03亿m3。
　　三、农田水利建设存在的主要问题
　　1、水利设施规模小，供水量不足
　　全县现有水源达2825处（水库9座，山塘124口，河坝2692处），现有水利设施年可供水量仅1。03亿m3，平均供水量仅为3。6万m3处，而全县现状年需水量达1。5亿m3，供需缺口达0。47亿m3，总供水量仅占总需水量的68。6。
　　2、水利工程设施建设标准偏低，配套差，老化、损毁严重
　　全县现有水利设施大部分是五、六十年代建成的，受当时社会经济条件的制约，很多工程没有经过科学的规划设计等前期工作环节，建设标准普遍较低，绝大部分渠道为土渠，防渗性能差，渗漏严重，缺乏必要的施工设备和建筑材料，施工管理不规范，土法上马，采用人海战术，工程施工质量不一，配套差，很多工程建设至中途被迫下马，甚至有不少工程直至现在仍未完全建成。由于工程建设年代久远，加之工程管理滞后，缺乏必要的续建配套与维修资金，工程老化、损毁严重，严重制约了工程效益的发挥，主要表现在水库山塘渗漏严重，蓄水能力削弱；渠系标准差，淤塞垮塌多，利用系数低；扬水设备严重老化，甚至报废。
　　水库工程建于5060年代，水库老化失修，水库蓄水量严重不足，9座水库不同程度带病运行。渠道大多数在大跃进、人民公社时期所建，而且大多数渠道为土渠，渠道淤积、滑坡、塌方严重，甚至有些灌区出现大的山体滑坡，由于县为贫困县，无经济实力修复。灌溉机埠工程多数建于大集体时代，自从实行联产承包责任制后，由于管理跟不上，机电设备基本已经报废。河坝工程大多数为临时河坝，只有少数的固定河坝，一旦遭到较大洪水，则皆被冲毁，农田灌溉经常得不到保障。
　　3、工程管理滞后，管理体制不健全
　　水利是一项社会效益大，自身利益小的社会公益事业，我县地处山区，没有中型以上的水利工程，全县只有2座以灌溉为主的小一型水库建有水库管理所，由水库所在村的村主任兼管，但从没征收过水费，其运行管理费用没有保障，其他小型水利工程更谈不上专人管理与征收水费，有些工程甚至无人管理，无资金维修，灌溉效益逐年衰减，已严重制约当地农业生产的发展，农民被迫外出打工挣钱，粮食生产已出现了倒退现象。
　　4、资金投入不足，管理难度较大
　　由于工程存在使用无偿化，产权模糊化，利益社会化，责任政府化的基本现象，从而构成了对工程设施维护管理上仅靠单一的政府性投入，但由于县财力拮据，无力对工程进行系统性和整体性的规划建设和管理，只能采取头痛医头，足痛医足的近利办法对部分重点工程进行简单维护管理，使得工程整体功能严重下降。同时，工程的无偿使用，根本不能保证工程管理单位的正常工作。
　　5、水土流失加剧，水旱灾害频发
　　传统的耕作方式及重产出轻投入的生产思维，使自然环境遭到严重破坏，河道淤积，农田板结现象突出，减少了土壤保水能力，增加需水量，从而增加了自然灾害的易发性及危害性，阻碍县域经济发展。森林资源开发力度加大，在一定程度上降低了山林涵养水源的能力，导致部分工程水源不足。
　　四、加强农田水利建设的必要性
　　1、保证和提高现有农业综合生产能力的总体需要
　　保障粮食安全和促进农民增收，最根本的是要提高农业综合生产能力。而搞好农田水利基本建设，恢复和改善农田水利条件，正是实现这一重要目标的基础。我县粮食连年减产的根本原因，除了种粮效益比较低使农民种粮积极性下降外，主要原因是粮食综合生产能力下降，而综合生产能力下降的主要原因又是农田水利基本建设下滑，农田灌排设施的保障能力下降。虽然最近几年我县粮食产量出现恢复性增长，但那是各种有利因素同向作用的结果，农业综合生产能力并没有实质性提高，粮食生产面临的形势依然严峻。
　　2、保证国家粮食安全、解决三农问题的需要
　　稳定发展粮食生产，确保国家粮食安全是保持国民经济平稳较快增长和社会稳定的重要基础。三农问题是我国的基本问题，农村是相对落后区域，农业是弱质产业，农民是弱势群体。当前，农业资源、基础设施和生态环境脆弱严重制约农业的发展，加强农田水利建设，可有效的强化有限的水资源的利用，使农业综合生产能力不断提高，抵抗自然灾害的能力得到加强，可有效的保证农业稳定，为国民经济和社会发展提供有力支撑。
　　3、调整产业结构、增强农产品竞争力，增加农民收入的需要
　　农田水利工程的建设，提高了现有农业综合生产能力，调整了农业产业结构，可使农户与市场紧密相连，生产经营更加符合市场需求的农产品，农业产业化提高了产品质量，扩大了农产品出口，增强了产品的竞争力。农业产业化经营延长了农业产业链，增加了农民就业，拓宽了增收渠道，使农民人均收入实际增长有了很大提高。
　　农田水利工程的建设，还可引导农村中存在的大量富余劳动力，充分发挥农村劳动力资源丰富的优势，继续利用农闲季节，组织和引导农民尽可能多地搞劳动积累，是加快农田水利基本建设的有效途径。
　　4、改善农业生产条件和农村区域生态环境的需要
　　实施农田水利工程建设，可明显改善广大农村的生产生活条件和整体面貌，促使农村朝生产发展、生活富裕、生态良好的文明道路发展，实现人与自然的和谐发展，实现农村与社会的协调发展。
　　5、水资源高效利用和经济社会可持续发展的需要
　　通过农田水利工程的实施，节约了用水量，提高用水效率，在一定程度上优化了我县的水资源配置，提高了水资源的使用效率。
　　农田水利建设是为农业发展创造最基础的条件，是实施农业可持续发展的关键。开展农田建设，兴修水利，使农业生产条件得到改善，抗御自然灾害的能力得到了增强。但随着社会的进步和经济的飞速发展，现有的农田水利建设已远远不能满足经济社会发展的需要，一是现阶段农田水利建设一直延用计划经济体制下的模式，管理粗放，建设标准低，工程建设存在很大的盲目性，导致在工程技术、经济效益和社会效益等方面不能相互兼顾；二是在工程建设上，许多没有设计就施工或三边工程，工程质量先天不足；三是小型水利工程产权改制后，工程建设加快，但管理滞后，很多工程存有安全隐患。
　　五、农田水利建设的指导思想与建设目标
　　1、指导思想
　　认真贯彻党中央国务院关于加强农业和水利基础设施建设的有关方针政策，按照科学发展观要求，以提高农业特别是粮食综合生产能力为核心，以保障国家粮食安全和增加农民收入、改善农业生产条件和农村生态环境为目标，统一农田水利建设规划，统筹使用农村各类涉水资金，以规划为龙头，把以工代赈、农业综合开发、商品粮基地建设、土地开发整理等专项中用于农田水利的资金相对集中，整合使用，按照统一规划、项目管理、渠道不变、各计其功的原则，以规划整合项目、项目整合资金，提高涉水资金的使用效率。推进工程管理体制和运行机制的改革，提高水利用效率与效益，提高农业抗御自然灾害能力，为国家的粮食安全、用水安全、生态环境安全提供有力的支撑和保障。
　　2、规划建设原则
　　1）坚持突出重点的原则：重点放在粮食主产区及生态环境脆弱的地区，包括粮食增产潜力大、提高农业综合生产能力明显的区域；农民民主管理意识强、自愿申请加快建设的区域和已落实工程管理责任，特别是建立了规范的农民用水户协会管理的区域；
　　2）坚持统筹兼顾的原则：充分考虑水资源承载能力，实行总量控制、定额管理。协调各行业的用水需求，促进农业结构调整，实行改造与改革、骨干与田间、灌溉与排水相结合；
　　3）坚持因地制宜的原则：根据各地实际情况，制定适宜的改造方案，同时积极采用新技术、新材料、新工艺；
　　4）坚持量力而行的原则：根据国家财政投入及地方财力的可能和当地经济发展的实际需要，制定切实可行的规划建设目标和操作性较强的措施；
　　5）坚持以改革促进发展的原则：进一步深化农田水利工程建设和管理体制改革，加强农田水利工程投资、融资体制、水价形成机制、工程产权制度等方面的改革，充分发挥小型农村水利工程的效益，促进农村水利基础设施建设。
　　3、建设目标
　　通过农田水利建设，改善农业生产条件，优化农业种植结构，确保灌溉面积稳步增长，进一步提高农业综合生产能力和抗御自然灾害能力，保障粮食安全，增加农民收入。同时根据农田水利工程的性质和特点，逐步建立适应社会主义市场经济要求的有效的投入机制、管理模式和运行机制，充分发挥工程效益，调动受益农户投工投劳的积极性，促进农田水利基本建设持续健康发展，满足农村经济社会不断发展的需要。
　　六、农田水利建设的管理与改革
　　1、改革的基本思路
　　农田水利工程在各县经济发展和社会进步，特别是农业生产中越来越重要的作用，亟待从政策、法规、体制、机制等方面进行促进，从而推动改革逐步完善、健康发展，走上正规化、法制化轨道。
　　2、改革的主要内容
　　按照《湖南省水利工程管理体制改革实施意见》中水利工程管理体制改革的主要内容执行，即从以下几个方面进行：
　　1）规范管理，明确权责；
　　2）水管单位定性，人员定编、定岗；
　　3）规范财政支付政策；
　　4）管养分离、合理分流；
　　5）水管单位实行内部改革，严格资产管理；
　　6）执行新的水价政策，改革水费计收机制；
　　7）改革经营权；
　　8）完善在建工程管理体制；
　　9）环境保护与安全管理。
　　七、实施农田水利基本建设的保障措施
　　1、组织机构
　　由县政府组织成立县农田水利工程建设项目领导小组，负责农田水利工程建设的组织领导和指挥协调工作，同时，县水利局、项目乡人民政府、项目村均成立相应的领导小组和工作班子，明确组织管理机构、人员及其职责，责任到人。县水利局为全县小型农田水利工程设施建设项目法人，会同县财政局负责项目的申请、规划、设计、管理和建设、技术指导、项目的审批、督促落实工程建成后的经营和管护，确保工程长期发挥效益。
　　2、投入机制
　　通过争取中央投资，加大地方各级财政投入力度，整合各部门用于农田水利建设的专项资金，发动群众筹资投劳，吸引民营资本，接受社会捐资等途径，拓展农田水利建设的投融资渠道，建立多元化、多层次稳定增长的农田水利建设投入机制。
　　积极争取中央财政的支持。加紧农田水利建设前期工作，做好项目储备，以项目争取资金，带动投入。发挥地方各级财政对农田水利投入的引导作用，确保各级财政对农田水利建设投入的稳定增长。建立省、市、县三级小型农田水利建设专项补助资金，采用民办公助方式，对农户、农民用水户协会、农民专业合作经济组织和村组集体等自愿开展小型农田水利工程建设的项目，财政给予补助。重点支持小型水源、渠道、机电泵站等工程设施的修复、新建、续建与改造。同时依法加强对水利建设基金、水资源费、河道采砂管理费、水土保持设施补偿费、水土流失防治费、占用农业灌溉水源与灌排工程设施补偿费等规费的征收和管理，做到足额征收，未经授权，任何部门和单位不得减免。
　　统筹使用农村各类涉水资金。按照统一规划、项目管理、渠道不变、各记其功的原则，以规划整合项目、以项目整合资金，提高涉水资金的使用效率。
　　发挥农民群众的主体作用。坚持政府支持、民办公助的原则，通过政策引导，激发广大农民大干农田水利的积极性、创造性。对跨村、跨乡的水利工程，按照乡镇协调、分村议事、联合申报、统一施工、分村管理资金和劳务、分村落实建设任务的程序和办法实施。农田水利建设中，要执行一事一议筹资筹劳的有关规定。
　　大力发展民营水利。按照谁投资、谁受益、谁所有的原则，大力推进小型农田水利设施产权制度改革，明确小型农田水利设施的所有权，落实管护责任主体。
　　鼓励和支持社会捐资办水利。在政策允许范围内，对建设农村公益性水利基础设施给予优惠条件，大力提倡和鼓励社会捐资兴建公益性水利设施。
　　3、鼓励政策
　　采取以补促投，民办公助方法，在农民自愿和充分考虑农民承受能力的前提下，鼓励农民更多地投入农田水利基本建设，继续维持农民在小型农田水利建设上的主体地位。大胆引入市场机制，采取以投资权换经营权，以土地使用权换无偿灌溉权，用个人资本换群众集资等方法，走民建、民有、民营的小型农田水利建设新路子。进一步开放建设权，通过税收优惠、财政贴息等手段，吸引社会资金增加投入，逐步建立农田水利基本建设资金稳定增长的机制。对符合信贷政策的农田水利工程实行信贷扶持，适度放宽贷款条件，扩大小额信贷规模，各级财政给予适当贴息扶持。健全管理机制，按照谁投资、谁所有、谁受益的原则，通过承包、租赁、拍卖等方式促进产权流转，搞活经营，落实管护责任，逐步建立保障农田水利基本建设健康发展的长效管理机制。
　　4、管护制度
　　以明晰管理业主为重点，放开使用权，搞活经营权，大力推行防汛抗旱、综合经营、灌区管理三位一体的管理模式，加快以承包、租凭、股份合作为主要形式的水管体制改革步伐，落实管理责任，盘活水利资产存量，降低管理成本。通过深化改革，逐步建立起符合可持续发展水利要求的有山区特色的小型农田水利工程管理体制和运行机制。抓好三个环节：一是根据不同类型的工程明确管理主体。要改变过去想管的管不了、该管的管不好的局面，政府该管的一定要管到管住，不该管的一定要放开放活，划分事权，明确权责。二是根据各自的实际情况确定适宜的管理方式。一家一户的工程，由农户自管；联村联户的工程，建立各类形式的合作组织，通过用水户参与管理和组建农民用水户协会等方式，将专管与群管相结合，明确产权和义务；重要的和较大的工程，由政府管理，积极引入市场机制和竞争机制。三是根据社会发展的需要健全基层水利服务体系。继续加强乡镇水利站和农村水利技术服务组织建设，搞好各级农村水利队伍的业务培训，使农村水利社会化服务体系发挥应有的作用；要勇于创新，建立打破行政区划界限、没有行政级别、具有独立法人资格的全新的水利技术服务中心，立足水利，面向市场，一业为主，多种经营；中心和中心之间既有竞争，又有合作，谁的实力强、服务好谁就会占领更多的市场，由众多的服务中心形成一个全面覆盖的网络，农民有更多的服务选择。