寻找改革着力点

　　盘活财政存量资金，不仅是提高财政资金使用和管理效率，打破既有利益存量，重构资金分配的问题，还涉及到未来深化财税体制改革的指向。下一步，深化改革的着力点在哪里？针对这个问题，日前记者分别专访了中央财经大学财政学院院长马海涛，广东省财科所所长黎旭东，中国社会科学院财经战略研究院财政研究室主任杨志勇以及某市财政局相关工作人员。
　　《新理财》：前段时间，多位省份一把手密集进京向财政部官员哭穷，其中不乏东部地区经济发达省份。另外，我们也看到，在国务院提出盘活财政存量资金的要求后，亦有政府哭诉不仅没有存量还担负着巨额地方政府性债务。两个哭诉背后有没有深层次关联？
　　某市财政局工作人员：地方政府的哭穷和盘活存量资金，据我个人了解，应是两个概念。地方哭穷，是想向财政部争取政策和资金支持，主要是财政体制事权和财权上的考虑，或因为中央上划太多，地方财力被削弱；或因为地方承担太多事权，支出太多，想得到财政部的补助或政策倾斜；其主要目的，是要做大地方体量，壮大地方可用财力。而盘活存量资金，主要是就各地本身而言，加大财政对资金的统筹使用力度。
　　黎旭东：财政资金分三类：一类是公务员的工资，第二类是包括三公经费在内的公用经费，另外一个大块约占60以上资金量的是专项资金。现在的情况是，中央部委拿到钱后要对地方进行再分配，地方就要跑部钱进，由此形成了部门对地方政府的集权控制，这就是为什么地方政府哭穷。
　　现在提出盘活财政存量，这个愿望是好的，但是现实做不到。因为在中国，政府部门僭越政治决策权，形成中央决策内容被部门化。我们的财政分配是被部门单位按部门权力来进行的分配。所以就是为什么每年财政收入增长那么快，还不能保证支出需要的原因。我们的财政收入是增加的，但是我们的国库是越增加越空虚，永远也不够分。
　　杨志勇：地方政府哭穷，也是因为今年经济形势不太一样，收入增速下滑，支出压力并没有减少。盘活只能解决部分问题，但是也不能从根本上解决问题。
　　《新理财》：如何从根本上解决问题？
　　杨志勇：根本原因还在于预算执行不到位，预算虽然编了，但是有一些问题，比如财务制度不合理，要严格执行就执行不下去。
　　马海涛：要解决盘活财政存量资金的问题，在预算管理方面，首先要发挥零基预算的作用。今后在预算批复中，不仅要考虑下一年比上一年预算的增量，更要发挥零基预算的作用。尽可能细化预算批复，避免单位和部门预算制定过程走过场。预算制定中，不仅批复预算额度，还要求设置预算执行进度指标。其次，督促执行已经批复的预算。对不能按照时间执行的预算，同时又没有合理原因的，要减少下一年度对该预算单位资金批复的额度。第三，制定预算执行进度考核指标体系。通过该考核指标体系反映预算执行进度的快慢，将该考核指标体系与部门负责人工作绩效挂钩。第四，发挥财政监督部门的作用。将财政专员办的工作嵌入到预算的编制和执行过程中。专员办的工作不能游离于财政部主要业务之外，将工作关口前移，逐步由事后检查向事前、事中控制转变。对中央基层预算单位支出、中央对地方转移支付、中央在地方的重大支出项目，年初编制预算时要明确需要专员办参与控制的重点项目，执行中由专员办主动控制关键节点发挥监督作用。第五是继续清理财政专户，逐步将财政资金全面纳入国库统一管理，在保证支付的前提下合理安排国债发行的节奏和规模。
　　同时要优化财政支出结构，将有限的财政资金投入到最符合民生需要的地方中去。
　　黎旭东：实现财政分配方式的变革，就能解决这些问题。我们一直讲要打破基数法，运用零基法。但是能打破吗，基数法的背后是延续2000多年的那一套行政管理体制，僭越政治决策权，都是既得利益。但是这个局能破，就是我们经过10年潜心研究和实践的广东模式的绩效预算和财政绩效管理。
　　《新理财》：下一步深化财税体制改革的突破口在哪里？
　　杨志勇：盘活资金存量最初是从审计那边谈起来的，这里面就是如何提高财政资金使用效率的问题，整个财税体制未来的改革方向应该也是这个问题，因为整个财税体制改革要解决两个关系：一个是政府和市场间的关系，一个是政府间的财政关系。无论哪个方面都牵涉到资金效率，这里面就涉及到很多，比如预算编制的问题，预算编制编的不够准确不够科学，预算执行不够严格的时候钱照样能够花得出去，但是如果预算执行要求严格一些，那么预算编制不够合理的情况下，这个钱就花不出去了。还有一些是因为财务制度。以前的习惯是只要这个钱安排给你，那这个钱就是你的，这次盘活存量的大概意思是你这个钱没花出去又没有合理理由，那这个钱就要重新规划。这么一来就是打破既得利益格局。
　　黎旭东：现在对绩效的认识很肤浅，错误的地方很多，往往把它当做一个绩效测度；把绩效的手段性当成目的；认为绩效是评价者评价出来的等等。我们认为，推行财政绩效就是要解决问题，建立新型的财政分配方式，打破按权力大小切割固化财力的问题，转变为按绩效进行分配。具体做法是按照民生优先、大事优先、绩效优先的原则，给财政资金分配排个轻重缓急出来，然后按照有多少钱办多少事的原则实现平衡的预算，并且维护预算的法律刚性。要做到这一点，就必须同时推进财政绩效管理，将对财政资金的安全性管理推进到对部门单位使用财政资金的责任、行为、利益与效果的行为管理上来。对下级政府和社会进行分配的专项资金应该采取广东已经推行的竞争性分配方式，主动形成强有力的新型财政管理模式，只有这样才能打破财政被分配的局面，彻底改变财政部门是政府的会计员和出纳员的地位，转变成为政府的CFO。
　　要实现这种转变，首先必须改变思想观念，即财政资金的绩效来自于部门单位的办好事；财政部门不能总是求证部门的钱不该给，而应该反过来让部门单位求证他们的钱应该要，这也就符合了财政资金是稀缺性资源的经济学道理。要落实这些理念，就必须实现科学分配，部门单位在申报预算的时候，必须要求细化到四个方面：第一依据是什么，第二个是如何办好事，这是财政绩效管理和分配的核心，所有的奥妙都在这个问题上，办好事的内容是：求证规模大小；实施方案，技术路线；时间进度安排；制度保障。第三是绩效目标。第四个方面，就是把详实的预算列出来，详细到品名数量单价。只要部门单位把这些信息披露了，财政的科学理财、民主理财、依法理财的改革目标就很容易实现。
　　马海涛：改革的基本取向分为三步走：近期着力于财政支出改革；中期着力于财政体制改革；长期着力于预算管理改革。
　　近期阶段主要做到划清政府与市场的边界。同时，区分财政公共性的层次，研究不同层次的财政提供机制。如义务教育、职业教育、高等教育不同层次财政提供机制应有所不同，越是公共性强的，财政参与的份额应越大。还要减少区域性税收优惠政策，构建公平统一的市场经济运行环境。扎紧税收优惠的政策口子，国务院不再审批针对各省的税收优惠政策。目前已实施的区域税收优惠政策约30项，包括支持西部大开发的减税政策，对经济特区和上海浦东新区过渡性的税收优惠政策等，甚至还有一些地方政府出台的变相减免税收的政策。这类支出只考虑短期需求，缺乏激励相容的运行机制。
　　中期阶段中调整改革政府间事权与支出责任是根本前提。对属于中央与地方职能重叠的事项，如社会保障、部分公共卫生职能、部分教育职能等，应重新调整，扩大中央支出责任范围；对于部分跨区域重大建设和维护职能、部分关系社会和谐稳定、公平、正义，又涉及全国市场统一管理的职能，部分司法支出责任等，也应扩大中央的支出责任范围；此外，中央承担国防边境安全、界河管理等关系国际安全的支出责任。在做出这样的调整后，有利于改变目前中央与地方收入五五、支出二八的格局。
　　长期阶段主要任务包括修改《预算法》，完善预算公开制度。《预算法》内容较粗，有漏洞，如规定除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。由于《预算法》限制的是地方政府而没限制投融资公司，因此由地方政府后台支撑平台公司发债并不违背《预算法》，这实际上也绕开了《预算法》。修改《预算法》，要考虑在严格监管基础上赋予地方政府一定的发债权。
　　其次，推动政府会计制度改革。目前的预算会计还仅仅是核算跟踪记录预算资金的收支过程，在全面反映政府和单位的财务状况、成本核算、公共受托责任等方面还存在障碍。未来要尝试构建政府财务会计、成本会计、预算会计三位一体的政府会计体系。
　　此外，还要建立中期预算制度。我国有中期发展战略与政策，但缺少相应财政预算以支持，需要用中期预算来加强对年度预算的约束，中期预算并不是对年度预算的全面否定，它能强化总量控制，有助于激活预算资源的再分配机制，也有利于及早鉴别和确认财政风险。