党政企群机关潜规则问题专题调研报告

　　党政企群机关潜规则问题专题调研报告
　　根据省纪委的统一安排部署，纪委成立专题调研组，月日至月日，开展全党政企群机关潜规则问题专题调研，采取个别访谈基层干部、查阅有关资料和分析以往案例等方式进行，现将调研有关情况报告如下：
　　一、潜规则的表现形式和原因分析
　　（一）潜规则的表现形式
　　从调研和我查处的有关案例来看，潜规则的表现形式主要有：
　　是选人、选举环节中的潜规则。在选人用人、选举投票等干部关心关注的重点环节，少数领导干部利用手中的职权大玩潜规则，漠视明规则，破坏制度和程序，大搞一言堂。如，我查处的案，他在任期间，严重违反组织纪律，在人大代表选举中违反规定，视人大代表资格为摇钱树，以人大代表、人大常委的职务为诱饵，甚至明码标价，使得一些目不识丁的老板甚至是黑帮恶霸也戴上了人大代表、人大常委的光环。
　　二是资金、指标分配中的潜规则。一些职能部门或干部在分配项目资金或者相关计划指标时，暗中预留有机动资金或指标，用于平衡关系或巴结领导，导致发生优亲厚友、挪用侵占等违纪问题。特别是在评定低保、危房改造等民生项目中，干部违反规定程序为他人办理申报手续的问题多发，就是因为一些职能部门或干部暗留指标，而干部纪律意识不强，以为行个方便办个手续不会构成违纪。如，我委会原主任xxx，因民李某、谭某某两人自称找人打了招呼争取到危房改造指标，且不占用本指标，便默认是领导安排的戴帽额外指标，在未召开评审会议、未进行公示、未认真把关审核的情况下，违规为两人办理申报手续。
　　三是项目申报、审批环节中的潜规则。在项目申报中，职能部门拥有汇总和推荐的自主权，而地方项目审批更是完全由职能部门掌握，因此，一些项目申报、报批的企业，不管项目是否拿到，往往也会向职能部门有关负责人输送利益，或者以其他方式拉拢。在职能部门自身管理和制度建设不到位的情况下，就很容易滋生暗箱操作、利益输送等潜规则问题。如，我查处的xxxx产业政策科原主任科员xxxx，通过提前透露国家政策信息、在项目申报中走后门等方式，帮助其利益关系人获取奖励资金xx万元，并以支付项目咨询服务的名义从中获利，另外还在国家奖励资金申报过程中收受不特定申报企业有关人员现金、礼品xx万元。
　　四是金融、信贷服务中的潜规则。在党政企群机关中，有不少涉及到金融、信贷领域，服务对象是企业、商人，在手中资源和所获收入的巨大反差下，有的领导干部禁不住诱惑、摆不正位置，将权力视为手中可以变现的硬通货，大行权钱交易的潜规则。如，我查处的xxx案，xxx利用xxxx一把手的职务便利，大肆收受贿赂，为特定关系人和企业违规提供担保和借贷服务，涉案金额xxx余万元。xxx受到开除党籍、开除公职处分，并被移送司法机关处理。
　　以上只是党政企群机关潜规则的几种常见表现形式。从中不难看出有三个共同特点。一是功利性。它不是无端出现的，总是伴随着某种功利，其形成和通行，无不围绕一个利字，而这种利，往往是个人或小团体的私利。二是实用性。它虽不成文，表面上看没有显规则的权威性和强制性，但在一些地方的工作和日常交往中却实实在在地起着作用，其实用性有时甚至高于显规则。三是隐蔽性。它好似一只看不见的手，看不见、摸不着，只可意会、不可言传，虽然上不了桌面，却为相关人所默许。
　　（二）潜规则的原因分析
　　思想防线不牢是党政企群机关潜规则的直接原因。潜规则能够运行，直接原因在于一些党员干部的纪律和规矩意识不牢，对明规则不敬畏不遵守，对权力缺乏正确的认识，有的甚至抱有权大于法、权大于纪、一朝权在手，便把令来行的错误观念，把纪律和规矩当作手电筒，只照别人，不照自己；有的为达到谋取个人利益的目的，明知有纪律，有规矩，有法律要求，仍然肆无忌惮地践踏、破坏这些法规制度；有的对法规制度阳奉阴违，搞变通，打折扣，把制度当摆设。
　　监督不到位是党政企群机关潜规则的适宜土壤。主观上，一些党员干部热衷于党内潜规则，自我监督意识不强，思想上消极对待监督、工作上抵触监督，不支持监督，常常有意无意回避各方面的监督。客观上，当前监督体系建设还不够完善，存在单一性、随意性、滞后性、无序性等缺陷，比如只注重组织的内部监督，缺乏群众的民主监督；只注重自上而下的监督，缺乏从下而上或者同级的监督；只注重事后监督，日常监督不多，或流于形式；针对一些企业单位的监督则更依赖行业内部监督，缺少职能部门的有效监督。正是因为监督存在盲和漏洞，暗箱操作式的政治与行政程序得以存在，才使潜规则可以轻而易举地摆平明规则。
　　权力结构失衡是党政企群机关潜规则的体制原因。在当前的体制下，党政企群机关一把手权力过于集中且监督乏力，特别是在选人用人方面，一把手说了算的现象仍然存在。既然下级的政治命运都决定于上级，某些下级就会对上级唯唯诺诺，察言观色，阿谀奉承。一个时期以来组织人事部门成为腐败的重灾就是这种潜规则的表现。在干部任免升降大权操于一人或数人之手的干部任用制度设计下，说你行你就行，不行也行；说你不行就不行，行也不行，权力结构的失衡是潜规则得以存在的根基。
　　二、容易发生潜规则的重点领域和关键环节
　　易发、多发潜规则的重点领域和关键环节主要是财政金融、交通运输、住建规划、选人用人、审批监管、资源开发等领域，主要原因在于这些领域涉及到人、财、物等重要权力的行使，如审批权、用人权、分配权等重要的权力。以往查处的案件说明，这些权力一旦失去监督和管理，非常容易滋生腐败，造成潜规则盛行。所以，管住用人权、管好审批权以及配置资源的分配权，将很大程度上遏制潜规则的出现。
　　三、治理潜规则问题的对策以及意见建议
　　纵观潜规则的突出表现，综合分析其成因，我们认为，治理潜规则的对策需从教育、监督、制度、惩处等几个方面入手，多管齐下，达到治理的效果。
　　一是加强教育，强化规矩意识。实践证明，遏制潜规则，制度建设固然重要，但如果不重视建立规矩意识，忽视人的思想素质因素，潜规则就难以达到标本兼治的目的。要通过常态化的纪律教育，牢固树立党员领导干部的纪律和规矩意识，同时，坚持把纪律挺在前面，把握运用监督执纪四种形态，完善教育提醒、谈话函询、诫勉问责等机制，对发现的苗头性、倾向性问题，做到早发现、早处理，及时警示、形成震慑、管出习惯。
　　二是严格监督，构建监督体系。监督控权是保障权力正常运行的有效方式，也是破除潜规则最有力的武器。要进一步健全权力监督体系，突出监督重点，完善监督机制，强化全程控权，将权力运行置于有效监督之下，从而对潜规则露头就打。要紧盯关键少数，强化党内监督，建立和完善谈心谈话、函询、质询等制度，并结合日常考察、民主评议和信访反映等情况，对领导干部进行监督。要充分发挥监察作用，积极畅通群众监督渠道，树立正确的舆论导向，引导遵守规则的社会风尚，建立健全党内监督、法律监督、民主监督、舆论监督共同作用互为补充的全方位的监督体系。
　　三是健全机制，完善制度规范。潜规则的滋生蔓延既然与法律政策不健全有关，那么，治理潜规则的关键一招，就是完善法律和政策，使其不能兴风作浪。要建立和完善以民主集中制为核心的公权制衡机制，严格落实重要干部任免、下级主要负责人任免全委会票决制度，大力推进党务公开、政务公开和事务公开，让权力在阳光下运行，防止权力失控、决策失误和行为失范，减少因潜规则暗箱操作带来的腐败，最大程度地维护公共利益。
　　四是严厉惩治，形成有力震慑。坚持党纪国法面前没有例外，对信奉潜规则的领导干部，不管是谁，不管地位多高、权力多大，只要触犯党纪国法，都要一查到底，绝不姑息。加大巡视巡察力度，广开信访举报之门，及时发现潜规则问题，并充分运用巡视巡察成果，对查处的潜规则典型案例及时通报曝光，形成震慑。同时要运用一案双查，追究有关领导责任。