国内外农业保险法律制度比较研究

　　林丽敏李慕黎章泽群
　　摘要：农业保险作为一种以保护农业发展为主要目的制度，对相关法律的依赖程度强。然而我国农业保险法律制度处于亟需完善的阶段。通过比较国内外农业保险法律制度的状况、立法进程有利于促进我国农业保险法律制度的发展。美、日、法三国在农业保险法律制度方面的分别形成了以官方公共机构为主体，私营机构为辅助的组织模式和互助共济组织为基础的三层机构的组织模式，农业保险法律制度发展较成熟，具有可供借鉴之处。
　　关键词：立法进程；发展模式；互助共济；政策性保险；多元制度
　　观国外农业发展与农业保险的演进历程，二者相辅相成，农业保险为农业发展提供重要的经济后盾作用，为农业发展过程中所出现的自然、经济、社会三大风险提供了有效的保障功能。〔1〕同时，在较长时间的积累与沉淀中，农业保险与农业发展的矛盾促使世界上很多国家逐渐确立了相关的法律制度来规范二者的协调发展。而我国的农业保险的立法经过漫长的等待前进的空间仍然比较大，在我国农业保险法律制度发展与完善的重要时期，通过比较研究国外相关立法，借鉴国外农业保险法律制度方面的经验显得尤为重要。
　　一、农业保险法律立法进程
　　（一）我国农业保险法律制度的演进
　　农业保险业务在我国从1982年之后开始恢复办理，然而关于农业保险并没有出台具体的法律或者行政法规，只是通过几部法律和行政法规概括性地提及了农业保险。1995年颁布的《保险法》第一百五十五条规定：国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定。2002修订的《农业法》第四十六条规定：国家建立和完善农业保险制度；国家逐步建立和完善政策性农业保险制度等事项。再次强调，农业保险实行自愿原则，任何组织和个人不得强制农民生产经营组织参加农业保险。〔2〕可见，我国目前关于农业保险的法律规则总体看上还处于携带性规定的层面，缺乏足够完备的法律规则体系。虽然在2013年实施的《农业保险条例》使得在解决农业保险问题时有了专门的法规。但这一《条例》有些内容仍然过于抽象，在实践中的操作还有待完善。〔3〕
　　（二）国外农业保险法律制度的演进
　　1。美国农业保险立法
　　美国的农业保险的实践活动，在1789年就已经开始，直到20世纪20年代，由私人商业保险公司为主导的农业保险活动逐渐显露出它的局限性。〔4〕直到1922年，农业保险开始进入立法视野，农业保险被作为政府的一项政策工具来考虑。1929年世界经济危机，罗斯福政府于1933年出台了《农业调整法》。然而连续几年大面积灾害造成农作物损失巨大，使以价格为中心的《农业调整法》并没有发挥正在的作用。于是，农业保险立法又一次被提到国会议程。国会于1938年通过了《联邦农作物保险法》。《联邦农作物保险法》自1939年颁布后，经历了多次修改，直到1980年一共修改了121次，1980年经过第十二次修订后，正式在全国全面推行。1994年美国国会根据实践中《联邦农作物保险法》存在的问题，再次对该法进行修订，这一时期产生了《克林顿农作物保险改革法》。
　　2。日本农业保險立法
　　日本的农业保险立法主要分为三个阶段，先后颁布了三部农业保险的法律。第一次世界大战之后，为了缓解佃户与地主日益尖锐的矛盾。于1929年颁布施行《家畜保险法》希望以此来解决农业灾害补偿问题，但是，效果并不理想。〔5〕1938年，日本帝国主义政府为准备发动第二次世界大战，于是颁布了为其战时的经济、政治利益服务的《农业保险法》。1947年，为了改善二战后国内粮食紧缺等问题，日本政府在颁布《农业合作法》的同时，又将《家畜险法》和《农业保险法》合并加以修订产生了《农业灾害补偿法》。〔6〕
　　3。法国农业保险立法
　　法国是典型的私有化主导型农业保险体系。同时它并不同于一般商业保险的私有化保险模式。法国的农业保险产生于1840年，是由几家农民自发成立农业互助保险社，并建立相应的保险基金以应对更大的风险。这种做法在法国农民中产生了良好的示范效应，互助保险社在全国各地迅速推广开来，同时得到了政府的推认可。〔7〕1900年7月，法国政府颁布农业互助保险法（AMA），对农业互助保险社的法律地位和权益予以确认。1964年，为了加大对农业互助保险社的支持力度，法国组建了中央互助保险机构建立农业损害保证制度，拓宽了保险范围。1966年，成立再保险机构，中央保险公司为大区保险公司提供再保险，大区保险公司为众多地方互助保险社提供再保险，提高了农业保险社的承保能力，分散了经营风险。进入20世纪80年代之后，法国农业保险出现了公司化、集团化经营和跨国、跨行业经营的趋势。〔8〕
　　二、农业保险法律制度状况
　　（一）主要内容
　　1。我国农业保险法规
　　我国的《农业保险条例》主要在以下四个方面对农业保险进行规范（一）原则性规定。确立了农业保险立法的目的与立法依据，定义了农业保险、农业保险机构以及涉农保险的涵义；规定了农业保险运行的基本原则、农业保险监督管理机构和各级政府及有关部门职责；规定了国家和地方政府对农业保险的财政补贴、税收优惠等支持政策。（二）对合同的有关规定。规定了投保主体、保险合同签订、保险事故查勘定损、受损标的处理、赔偿金支付以及理赔结果确认等内容。（三）对经营规则的有关规定。对农业保险经营主体的资质条件、经办原则、财务管理及会计核算作出规定。（四）对经营风险防范及监督管理的有关规定。
　　总体来说本条例对现实中存在的农业保险问题进行了一定程度的细化，但整体上来说仍然存在过于抽象化、表面化的缺点。当然，也是最重要的在农业保险条例的效力远不及农业保险法律，其规定在复杂的现实状况面前常常不具备实行的有效性。
　　2。美国农业保险法律制度
　　1994年颁布的《农作物保险改革法》规定，必须购买巨灾保险，然后才能购买追加其他的保险，这些规定在一定程度上确立了美国农业保险自愿参与与强制参与的结合。〔9〕
　　3。日本农业保险法律制度
　　日本《农业灾害补偿法》对农业共济组合具体内容做了相关规定，包括成员资格、加入、选举权、退出；组合的设立、程序、章程；管理机构的产生、领导成员的民主选举及其职员、权限、组合的解散和清算。〔10〕同时，该法对联合会、中央政府的再保险关系、保险义务、分保办法、保额分配、财务处理等也作了详细的规定。
　　4。法国农业保险法律制度
　　法国农业保险法规定：对关系国计民生的大宗产品，如主要农作物小麦，大麦，果树等和主要饲养动物，如牛，马，猪等实行强制保险。对法定投保标的以外的农产品，农产品生产者可以自愿决定是否投保。〔11〕
　　（二）农业保险发展模式
　　1。我国农业保险发展模式
　　根据我国国情，我国农业保险发展呈现多元制度模式，不同地区根据本地区的现实情况发展不同的农业保险模式，近年来政策性农业保险在不同地区进行试点，具有代表性的经营模式包括上海专业性保险公司经营模式、北京代办模式、江苏联办共保模式等。其制度设计可以从经营方式、组织管理与基层服务体系、财政保费补贴政策、大灾（巨灾）风险分散机制、市场监管等方面来观察。
　　2。美国农业保险发展模式
　　美国农业保险体系由联邦农作物保险公司、私营保险公司与农作物保险协会三方主体共同参与，互相联系，发挥着不同的职能。联邦农作物保险公司是美国农业部下属的一家全资公司，其职能主要是制定统一的法律法规、险种、条款、费率等规章制度和批单，然后下达到各个保险服务机构和私营公司，同时对其进行监管。设立私营保险公司不仅要得到联邦农作物保险公司批准，同时还需要联邦农作物保险公司提供再保险。美国农作物保险协会，是一个非盈利性的保险行业服务机构，它的主要职能是协调立法行政机构、协会成员、农民三方的关系，促进农业保险法律制度的健康良性运行。
　　3。日本农业保险发展模式
　　日本农业保险法是以民间的互助共济组织为基础的三层机构的组织制度。日本经营农业保险的机构是民营保险相互会社市、町、村农业共济组合与都、道、府、县农业共济保险组合是日本农业保险的基层组织，直接承办农业保险业务；县农业共济组合联合会接受市、町、村农业共济组合的分保业务；政府对农业共济组合聯合会的保险责任进行再保险。日本政府的主要责任是对农业保险进行监督和指导。〔12〕
　　4。法国农业保险发展模式
　　法国采用的是私有化主导体系，又被称为民办助公模式，基本由私有保险公司经营，政府只是提供必要的政策支持。属于典型的私有化主导型农业保险体系，它既不同于希腊那种通过国有保险公司对农业生产实行宏观调控的公有化主导型体系，也不同于西班牙、葡萄牙牙那种通过私人制保险公司来规避基本农业风险，同时由国家主要提供保险补贴和再保险保障以及实现风险管理的共有和私有合作型农业保险体系。〔13〕
　　三、我国农业保险法律制度发展方向
　　（一）外国立法经验
　　1。农业保险的发展需要体系化的法律法规来保驾护航
　　农业保险作为一种以保护农业发展为主要目的制度，它对相关法律的依赖程度是很强的。〔14〕从各国农业保险立法的演进过程来探索。可以发现农业保险作为一种诱致性保险制度，风险大、成本高的农业保险现状与人力有限、财力有限的农业保险发展现实不成正向相关，最终导致商业保险走向破产，因而只能通过政府部门来给予适当的保费供给。政策性保险可以补救农业保险的不充分状况，同时它不以盈利为目的，借助于税收杠杆的财政积累来补贴农业保险，这就要求国家农业保险立法的完备。
　　2。因地制宜地选择适合的组织模式
　　美、日、法三个国家的农业保险形成了各不相同的组织模式。美国形成的是以官方公共机构为主体，私营机构为辅助的组织模式；法国、日本则形成了以民间的互助共济组织为基础的三层机构的组织模式。不同国家农业保险立法所确定的组织模式的不断变化和发展，促成了动态的农业保险法律制度立法修订和完善的运行轨迹，促进了农业保险法律制度的不断完善。
　　（二）我国农业保险法律制度立法前景分析
　　通过对美、日、法三个国家农业保险法律制度方面的学习，我们不难察觉推进我国的农业保险法律制度进一步完善实属必要，然而，纵观我国当前农业保险实施的现状来看，农业发展本身的复杂性加上保险的利益诉求性，多方需求往往难以在同一时空得到合理协调。因而，可以预测我国的农业保险法律法规的完善从《农业保险条例》到真正意义上的法律的确立仍需要较长时间的跨越。针对我国现行的《农业保险条例》学者们通过调研和分析，在农业保险的性质、政府在农业保险中的定位、农业保险的原则、农业保险的特殊性、农业保险经营管理制度的特殊性、农业保险责任制度的特殊性等方面提出了有待进一步完善的意见。
　　参考文献：
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　　〔4〕唐浩诚。农业保险法律制度研究〔D〕。西南政法大学硕士学位论文，2008。
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