荣成市综合行政执法体制改革的探索与思考

　　根据中央、省和威海市的部署要求，荣成市开展综合行政执法体制改革，加快转变政府职能，提高依法行政水平，积极探索有益经验。本调研报告重点就行政主管部门与综合执法部门协调配合、执法机构人员编制类型不统一等问题进行认真分析，并提出意见建议。
　　一、基本情况和成效
　　启动综合行政执法体制改革后，荣成市着力在统、分、下三个方面创新举措、探索经验。一是在统上实行跨部门、跨领域综合行政执法，按照基层发生频率高、与人民群众密切相关、多头重复执法扰民问题突出、专业技术要求适宜的标准，将城市管理、文化广电新闻出版、国土资源、物业管理、食品药品监管、水务管理、环境保护、旅游管理、农业（含畜牧兽医、农机）等方面法律、法规、规章制度规定的全部或者部分行政处罚权纳入综合执法范围，组建荣成市综合行政执法局，实现一支队伍跨部门综合执法。二是在分上實行部门领域内综合执法，整合部门内设多支执法队伍，集中交由一支队伍行使责权，整合劳动保障、交通运输、海洋渔业、卫生和计划生育监督、市场监督管理、安全生产监察、食品药品稽查系统内部执法队伍。目前，全市共保留8支执法队伍（含综合行政执法局下设的执法大队），基本实现部门内执法权的集中。三是在下上坚持重心下移，向镇（街道）、功能区延伸，在石岛管理区、好运角旅游度假区设立两处综合执法大队，成立22个执法中队，派驻各镇（街道），负责区域内综合执法。坚持执法属地管理，镇街设立综合行政执法办公室，与派驻执法中队联合办公，统筹协调辖区执法工作。
　　据不完全统计，通过改革，全市执法队伍由17支整合为8支，重塑了执法组织架构，拓展了执法范围和内容，有效整合行政资源，取得良好成效。一是整合执法力量。实行综合执法，在一定程度上解决执法力量分散、多头执法、重复执法等问题，节约行政成本、提高行政效能。二是加强监督制约。通过改革，初步实现处罚与政策制定、行政审批、行政监督职能相对分开，强化不同权力之间的监督和制约，为全面构建决策权、执行权、监督权互相制约、互相协调的行政管理体制积累了经验。三是提高了执法水平。改变以往分散执法、突击整治的行政执法方式，大力推行规范化管理，全面推行双随机、一公开，强化执法人员培训和制度建设，严格实施罚缴分离和收支两条线制度，使执法行为更加公平、公正。
　　二、存在的主要问题
　　（一）主管部门和执法部门配合协调还不够一致。一是行政主管部门认识不到位。部门的监督处罚职能剥离出来交给综合执法机构后，少数部门混淆管理和执法的性质，习惯以执法解决管理问题，主观上将管理职能也卸载转移到执法层，增加工作层次、肢解管理职能，造成日常监督管理工作弱化。二是主管部门与执法部门配合机制不完善。综合执法机构行使的是从有关部门分离出来的执法职能，其中有些执法事项是无法单独处理的，需要得到监管部门的支持配合或联合执法，一些推诿扯皮、争功推过的问题也暴露出来，影响了执法效能。如：在违法建筑拆除方面，需要多部门联动，在互相磨合过程中，极易产生新的职责交叉和多头执法，影响执法效能。
　　（二）执法队伍改革配套政策还不够完善。机构和职能整合后，在人员整合上无政策支持，导致产生新的问题。一是以往执法是主管部门开展管理工作的主要方式，具体工作中将机关人员和执法人员捆绑使用情况十分普遍，严格按照要求划转人员、整合机构，实际上执法力量被削弱。二是原执法机构性质和人员身份多元化，统一整合后，按照要求，保持原人员编制类型不变，无法统一编制类型，造成人员编制与机构性质不匹配问题，这些问题涉及到个人利益，如不及时解决将产生新的矛盾和问题。
　　三、主要意见和建议
　　（一）理顺主管部门和执法机构工作关系。坚持能综合的尽量综合，不能综合的不必强求原则，科学合理地划定综合执法的职责范围，建立职责动态调整机制和密切协调配合机制，避免综合执法机构与主管部门职责交叉。一方面，组织综合执法机构列出配合事项清单，明确主管部门承担的协调配合任务，建立联动机制，积极发挥主管部门优势，为综合执法做好服务保障。另一方面，建立规划编制合议制度、信息与资源共享制度、联合执法制度、行政协调制度、行政协助制度，采取干部跨部门任职的方式，完善综合执法部门与主管部门密切配合机制，建立起全面而规范的公务合作制度，加强相互之间协调配合，及时解决共性问题，确保统一行动、步调一致。
　　（二）因地制宜统一人员编制类型。中央明确要求，本届政府不增加财政供养人员，无法增加编制，只有挖掘编制潜力、创新管理方式才能解决这一问题。一方面，对于整合多支行政和事业机构，组建的综合执法机构，可以采取设置行政执法科室和事业单位的方式，按照人员编制身份、对号入座，解决人员编制不统一问题。另一方面，在整合机构中，要打破原有的条条框框，不能按照原机构核定的人员编制进行整合，要按照工作需要，可以整合原监管机关的人员和编制到综合行政执法机构。
　　（三）加强外聘执法协管员队伍建设。外聘执法协管员作为一支重要力量，在推进综合行政执法中发挥重要作用，加强队伍建设刻不容缓。一方面，要合理核定配备总量，区分各领域执法队伍的人员编制情况，根据工作需要，科学核定外聘执法协管员配备总量，并建立动态调整机制，有增有减，确保既节约行政成本，又能满足工作需要。另一方面，加大外聘执法协管员业务培训力度，准确界定其承担的职责任务，建立资格认证制度，并配备与执法任务相匹配的装备和设施，切实提高其法律素质、业务素质和执法水平。E：WJJ
　　关键词：综合执法改革探索思考