民营资本视角下项目风险应对策略研究

　　侯力纲崔伟浩
　　【摘要】PPP模式在国内发展迅速，已入库项目规模达数万亿元人民币，相关政策导向已从鼓励推广转向规范整改。但目前国内PPP市场上民营资本的占有率依旧有限，相关的风险管控问题值得关注。文章基于风险管理理论，从风险识别、风险应对角度出发，首先对PPP项目的风险要素进行归类，然后以N市X景区智能化停车场项目为例，从民营资本视角出发，对民营企业参与PPP项目的准备阶段、建设阶段、运营阶段再到移交阶段所面临的潜在风险进行了识别，并对民营资本方提出风险防范建议。
　　【关键词】PPP项目；风险应对；民营资本
　　【中图分类号】F275【文献标识码】A【文章编号】10025812（2019）15004504
　　一、引言
　　PPP模式是政府与社会资本方为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。PPP模式的运作存在诸多风险，就我国PPP项目的现状而言，截至2017年12月底，全国PPP综合信息平台共有14059个项目入库，总规模达17。74万亿元。但近几年来，PPP项目的入库数量呈下跌之势，2017年的入库数量（1981个）相较于两年前（5992个）下跌了近七成，且国内不同区域间与区域内项目数量分布迥异。与此同时，已入库PPP项目存在落地难问题，初始阶段项目占比高达50。67，而执行阶段项目占比仅为19。38。
　　国家推行PPP模式的初衷是通过公私合作改变政府对基础设施和公共服务类项目的包办，使项目建设及建成后的运营能够按照市场化的方式展开，然而目前我国的PPP项目更多地体现为公公合作。2017年，PPP项目总成交规模中国企占比77。1，增长率达51。15，而民营资本并没有更多地参与到PPP项目中，导致政府实际身兼裁判员和运动员的双重身份，原本公私双方互相监督管理的功能在很大程度上受到削弱。出现这种现象，一方面是因为政府更倾向于与国有企业进行合作，通过设置较高的准入门槛将民营资本拒之门外；另一方面则源于民营资本方对参与PPP项目风险的担忧。经调查，一部分计划参与PPP项目的民营企业存在观望心理，而已经参与的民营企业则表现出对PPP项目风险的担忧。笔者在调研中发现：民营资本方在面对PPP项目时，经常出于政治、经济等方面的风险考量而畏手畏脚。怎样使民营企业放下顾虑，更好地应对PPP项目中潜在的风险，放开手脚参与进来，以提高社会资源的配置效率，成为当下亟需解决的问题。
　　二、基于民营资本视角的PPP项目风险识别
　　（一）案例背景及项目概况
　　N市X景区是重要的国家级森林公园。201年，X景区第三期公园改造工程经有关部门立项批准后开工建设，结合财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号），N市城市建设有限公司计划在公园入口处建设智能化停车场，并采用PPP模式中的特许经营类（BOT）模式作为项目合作模式。
　　S集团股份有限公司（以下简称S集团）是国内一家综合性工程咨询公司，公司性质为民营，并已在国内某证券交易所整体上市。X景区智能化停车场项目最终由S集团中标并于2016年完成了项目建设阶段的相关工作，自2016年下半年开始进入为期10年的特许经营期。该项目由S集团进行全额投资，项目收益分配方式采用目前国内大型PPP项目常用的19收益分配比率，即运营期内S集团每年将税后利润的一成交付给N市城市建设有限公司。特许经营期结束后，S集团需要将该智能化停车场无偿交付给甲方。
　　（二）X景区智能化停车场项目的全生命周期风险识别
　　该项目中S集团作为民营资本方，主要涉及项目的准备阶段、建设阶段与运营阶段，具体的风险分析主要着眼于建设与运营阶段。
　　1。项目准备阶段的风险识别。
　　（1）招投标活动中的风险。招投标活动是指由项目发起方（如地方政府）通过招投标平台向外界发布项目投资建设内容、项目合同等，有意向投资的企业或单位制作标书并向招标方申请项目。由于PPP项目采用公开招标的方式，参与投标的企业较多，且不受地域限制，这就需要地方政府设置公开透明的招投标流程，否则可能会打击民营企业的积极性，不利于PPP模式的推广。对于民营资本方来说，在投标过程中有可能遇到串标或流标，串标即投标单位之间相互勾结、利用信息不对称欺骗招标方而获取项目投资权的行为，这一现象在国内时有发生。此外，还存在招标方与投标方相互串通，通过获取内幕信息等损害其他投标人利益的现象。正规的招投标活动应当是透明公正的，不应有暗箱操作的行为发生，S集团在参与该项目（或类似PPP项目）的招投标过程中应预见可能存在的腐败风险。
　　（2）审批流程中的风险。在中标后项目建设前的准备工作环节，地方政府的契约精神尤其值得关注。任何工程类项目的建设都需要由政府部门进行审批，政府部门的办事效率影响着审批进程，而审批进程则直接影响着PPP项目建设阶段的约定工期。若超出合同上规定的工期，民营企业的运营期就会缩短，最终影响企业的项目收益。企业最终以盈利为目的，因此民营企业在签订合同时不能忽视政府部门审批及许可的延误。此外，国内部分区域地方政府缺乏市场意识，加之对民营企业的不信任，對民营企业参与PPP项目的支持力度不够。有些地方政府在与社会资本方签订基建PPP项目合同后，又规划了其他同质化项目，严重影响了PPP项目的初始运营收益，甚至有地方政府中途毁约。这些潜在的风险都值得民营资本方关注。
　　S集团在审批流程中涉及到的主要是审批延误风险。国内的工程项目审批流程一般比较复杂，涉及部门众多，时间和成本耗费较大，而且当项目通过审批后，要想进行必要的商业性再调整非常困难，这些都给民营资本方带来了一定的风险。某些行业存在价格倒挂风险，很多PPP项目在市场化后都需要通过调整价格来弥补项目损益，提高价格需要举行听证会，然而一般来说提价都会遭到公众的反对，直接影响项目的审批流程，因此形成审批延误风险。例如沈阳第九水厂的PPP项目就是因为项目运营期需要提高水价来弥补经营成本，但是沈阳水价远低于第九水厂的预期值，直接导致该项目的失败。
　　2。项目建设阶段的风险识别。
　　（1）融资活动中的风险。是指由于企业融资结构不合理、国内金融市场不完善、融资的不可获取性等因素导致的風险。事实上，国内金融机构对民营资本提供的融资环境有待改善，民营资本方相当多的PPP项目不容易通过相关渠道获取资金支持，严重影响了民营企业参与PPP项目的积极性。PPP项目中社会资本方在与地方政府签订合同后，需要在规定的期限内完成融资，才能获取项目的特许经营权，湖南某地失败的PPP项目就是由于社会资本方未能完成融资而被政府没收了投标保函。PPP项目融资活动中的主要风险包括国别风险、不可抗力风险、特定项目风险等。X景区智能化停车场项目大致的投资需求为433。54万元，融资阶段的主要风险包括利率的变化或通货膨胀导致的经济风险等。
　　（2）建设阶段的其他风险。根据最终签署的项目合同，S集团作为投资方，需要对X景区停车场智能化系统的经营类与准经营类项目进行建设，包括智能停车系统、智能充电桩系统、智能交通视频监控与客流分析系统、景区信息发布和免费上网系统等。在建设阶段，S集团作为乙方所面临的风险主要来自于项目自身，包括项目设计风险、技术风险、项目施工质量、材料人力的可获取性和施工成本等，这些风险多集中在技术层面，如表1所示。S集团需要对自身技术水平做出估计，识别可能发生的每一种风险。
　　3。项目运营阶段的风险识别。运营是PPP模式下属大类BOT模式的精髓所在，本案例中S集团将对X景区智能化停车场进行为期10年的特许经营，主要内容包括：停车场四大系统的日常维护、停车场日常运行的财务结算、停车场部分软硬件系统的更新等。10年的运营期间会涉及到政府相关法律法规的出台与变更、N市政府领导班子换届等问题，甚至国内经济环境的变化、科技的发展以及人们消费观念、生活方式的变化等难以预测的影响因素。笔者首先列出相关风险要素清单，然后去S集团进行实地调研，最终获得了相对准确的风险要素清单，如表2所示。
　　4。项目移交阶段的风险识别。对于移交阶段的风险，一是政策的变化以及法律条款的变更等。目前国内PPP市场还不够完善，相关法律与规章制度还在不断地推陈出新，在移交阶段，国家对基础设施项目移交规定的相关调整可能会影响S集团的投资收益。二是由于项目自身设计原因，在项目移交时各项硬件与软件设施可能已经无法达到未来市场所需的标准，或是移交费用超出预算。此外，PPP项目时间跨度较长，随着科技的发展（例如通讯技术从4G到5G的更新换代），现在建设的智能充电桩及免费上网系统等软硬件设施能不能满足未来政府接管时的用户诉求，存在相应的改良风险。
　　三、PPP项目中民营资本方的风险应对
　　（一）不同风险要素的应对措施
　　前文对PPP项目风险进行了大体上的分类，民营企业在实际操作中，有些风险可以依靠管理者采取恰当的管理手段进行规避，有些风险则不能单方面地予以消除，本文将上述两种情况定义为可抗拒类风险与不可抗拒类风险。据此，S集团可设计如下风险解决方案。
　　1。可抗拒类风险。随着我国市场化进程的加快，信息技术共享平台的增多，一般来说，企业自身技术层面的风险并非企业关注的重点，技术角度的问题比较容易解决。项目自身风险如设计风险、施工成本及材料的可获取性等，需要企业在项目建设前进行全方位评估，依据已有的技术与资源，充分发挥主观能动性，进行风险规避甚至消除风险。项目施工质量等可以通过完善的内部控制制度对项目外包过程进行投标控制，避免黑幕招标而导致的豆腐渣工程，影响企业的形象与营业利润。
　　2。不可抗拒类风险。此类风险包括自然灾害导致的建设工期延误、充电桩等硬件设施被人为破坏、停车场不恰当施工引发环境问题而引起的公众反对等情况，需要甲乙双方共同承担。乙方应在签订项目合同阶段针对此类风险与甲方进行沟通，将其写入合同，以应对项目突发情况，规避损失。
　　（二）运营期回报机制的选择
　　从社会资本角度来说，PPP模式本质上是一种投资行为，投资行为必然伴随着决策者对风险的考量，X景区智能化停车场运营期间不同收费模式的选择也是S集团面临的重要投资风险。运营期间甲方提供的各类收费模式直接影响着乙方的利润，如经典的重庆嘉陵江大桥PPP项目最终敲定的影子收费方式，是双方在经过协商后约定的乙方在运营期采用的收费获利模式。按照合同约定，X景区智能化停车场将根据建成后的实际情况，提供两种收费模式供S集团选择：（1）免收停车费模式。这种模式下，政府每年会向S集团支付固定费用作为补偿。（2）收取停车费模式。S集团的收费标准应与N市当地停车收费标准一致。
　　S集团应对X景区当前的客流量作出预估，依照当地停车收费标准计算大致营运收入，并依据施工成本以及每年的费用计算出该项目的大致净现值，估测出大致的投资收益率C1；在免收停车费模式下，S集团需要对政府每年支付的补偿额进行折现，再根据项目的成本及运营费用计算出投资收益率C2。当C1与C2不等时，选择收益率较高的模式；当二者大致相等时，考虑到N市地方政府的公信力较好，且该项目的盈利能力有限（因停车场不同于高速公路或是过江大桥，最大车辆数量负荷有限），S集团最终采用政府每年补偿固定费用的方式进行运营。
　　四、结束语
　　当前国内的PPP项目多集中于交通运输、市政工程与城镇综合开发领域，农业、生态建设以及医疗卫生等领域的应用规模较小，要想在我国进一步推广PPP模式，政府和企业做好风险应对举措是十分必要的。政府需从治理评价体系、审计监督机制等方面继续推进，完成PPP模式的顶层设计与制度建设；企业要从内部控制制度、人才培养方式等方面跟进，不断适应市场变化。一方面，并非所有的基础设施建设都适合采用PPP模式融资，决策者需要对不同方案作出甄别，有效利用PPP模式这把双刃剑。另一方面，我国PPP项目落地难已成难题，民营企业管理者应谨慎投资，根据自身情况合理参与PPP项目，只有这样，才能更好地发挥PPP模式的效用，实现社会资源的优化配置。S
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　　【作者简介】
　　侯力纲，男，中设设计集团股份有限公司，硕士，高级经济师、高级会计师、江苏省第三批产业教授（兼职）；研究方向：财务管理。
　　崔伟浩，男，南京审计大学会计学院在读硕士研究生；研究方向：政府会计。