地方政府融资平台探析现状问题与建议

　　【摘要】地方政府融资平台是我国政治、经济体制改革背景下的特殊产物，自成立以来为地方经济建設、推进城镇化进程发挥了重要作用。然而，随着平台公司数量与债务规模的扩大，债务风险高、偿债能力弱、资金缺乏可持续性等问题凸显，在国家规范地方平台公司运作、防范地区金融风险背景下，地方政府融资平台面临着新的挑战。文章在阐述地方政府融资平台发展历程与基本现状后，对平台公司目前存在的问题进行剖析，对平台公司转型升级问题进行思考，并提出建议，以期平台公司可以在新阶段为地方建设发挥新一轮作用。
　　【关键词】地方政府融资平台；现状；问题；建议
　　【中图分类号】F810【文献标识码】A【文章编号】10025812（2019）15004903
　　一、引言
　　国务院下发的《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）对地方政府融资平台的概念作出了界定，它是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。地方政府融资平台在成立以来的很长一段时间里，为地方区域经济建设发挥了重要的作用，为推进城镇化建设进程贡献了不可忽略的力量。
　　由于地方政府融资平台的特殊性质与作用，各地区地方政府纷纷设立了规模不同的融资平台公司以缓解其城镇化建设中资金缺口的困境，一时间，各地区地方政府融资平台的数量与债务规模不断膨胀，债务风险高、偿债能力弱、资金缺乏可持续性等问题逐渐凸显，传统的运作模式受到了质疑与挑战。尤其是一些地方平台公司在缺少风险评估、自我约束意识下盲目举债、过度举债甚至是违规举债，给地方政府、地方经济造成了严重的债务负担，为地方金融风险埋下了安全隐患。
　　近年来，为了规范地方政府融资平台的运作，国家出台了许多新规，加之经济体制改革、结构性去杠杆的现实背景，地方融资平台公司陷入了融资困难的窘境，在存量债务严压下，资金流动性风险增大，平台公司的债务风险问题又成为了备受关注的焦点。随着金融监管日趋严格，政策体系日趋完善，地方政府融资平台传统的运作模式难以为继，转型升级似乎已成为必然。
　　二、地方政府融资平台发展历程及现状
　　地方政府融资平台的产生对我国经济发展有着重大的意义。早在20世纪90年代，为了推进城镇化建设的进程，各地方政府建设任务繁重，资金需求大，而分税制改革下地方财政收入较少，较大的资金缺口催使融资需求膨胀。受限于当时原《预算法》《贷款通则》《担保法》等法规的规定，地方政府难以直接向银行贷款，也不能为贷款提供担保，而激增的融资需求使他们不得不通过融资平台实现融资。在过去很长的一段时间里，地方政府融资平台为地方基础城镇化建设提供了资金支持，发挥了不可磨灭的经济与社会作用。这段时期也是我国政府融资平台的初步发展时期。到了2008年，各地方融资平台公司开始普遍兴起，个别主要城市的平台公司也开始了对模式调整与转型的大胆摸索，但地方政府融资平台仍处于缓慢发展阶段。
　　2009年到2012年是地方政府融资平台快速发展阶段。国家为了应对金融危机的影响，出台了4万亿投资计划，在经济刺激计划的背景下，各地方的政府融资平台又得到了积极筹建，为当地配套投资工作起到了重要作用，但增长的背后也隐藏了许多的风险。2013年至2016年，政府频繁出台相关政策文件以规范平台公司的运行，这一阶段也是关键的规范调整阶段，各地方政府积极响应中央的号召，纷纷出台相应的指导意见，在市场化方向的引导下，加强了对银政合作融资模式的监管，与此同时，地方政府融资平台的债务构成与风险更加隐蔽，平台公司的数量、债务规模也进一步扩大。
　　2017年以来，为了把控变相融资给政府带来的负债风险，规范地方政府的融资担保行为，国家出台了一系列的监管政策，政府债务与平台公司的关系日趋明确，地方政府融资平台这个融资渠道开始收紧，融资规模也受到了不同程度的限制，而债务风险问题日益凸显。随着去杠杆、化风险的进一步推进，地方政府纷纷采取措施，对平台公司违规举债行为进行遏止，部分地区还出台了拆并、撤并等方案，以适应市场化转型的需求，地方政府融资平台逐步向着规范化发展。
　　纵观地方政府融资平台的不同发展阶段可以看出，地方政府融资平台始终是地方政府实现投融资职能的重要媒介，在帮助政府调节宏观经济方面起到了一定的作用。近年来，一系列关于地方政府债务管理的法律法规相继出台，在防范地方政府隐性债务风险、规范融资平台的同时，也给地方政府融资平台的发展带来了机遇与挑战。据统计，截至2018年6月末，地方政府融资平台数量已达一万一千多个，其中地级市平台公司居多，主要涉及建筑工程、交通基础设施等行业，这些平台公司地区分布不平衡，资产与负债的规模也不断膨胀。同时，各地融资平台也不断暴露出债务风险高、偿债能力弱、战略定位不清晰等问题。地方政府融资平台应如何与时俱进、充分发挥自身优势以更好地帮助地方政府实施职能，是亟待解决的问题。
　　三、地方政府融资平台存在的问题
　　（一）政企关系不清晰，治理结构不规范
　　由于地方政府融资平台设立的性质，在很长一段时间里，它处于政企关系模糊的状态。平台公司虽然有自身的组织架构，但其职能部门的领导干部很大程度上是由政府直接任命，或者是由政府相关部门负责人兼任，该组织架构实质上归属于政府体系管理。平台公司在运作过程中，受政府因素的影响，许多项目很少兼顾经济效益，公司自主权利受限，无论是效率还是效益，都很难实现高水平。此外，人力资源是组织架构的重要组成部分，即使新法律法规对政企关系做了规范，但在转型升级中，平台公司缺少专业化的人才，也在一定程度上阻碍了平台公司的转型进程。
　　（二）债务风险高，偿债能力缺乏可持续性
　　在偿债能力方面，受益于当地政府资产的注入，地方政府平台公司拥有一定的资本基础。但受政府职能因素的影响，平台公司的项目一般为公益性、社会性居多，随着这些基础设施项目建设的推进，融资平台的刚性债务迅速积累，偿债压力不断膨胀。由于公益性、社会性项目很少考虑经济效益，平台公司在基础设施建设过程中投入了大量资金，而项目现金净流入少之又少，外部融资成为弥补资金缺口、支撑项目持续推进的必然选择。此外，除了自身高负债所潜藏的债务风险，平台公司对其关联子公司的债务担保更是加重了代偿风险。为此，地方政府融资平台主要以财政预算安排、土地出让金或者是借新还旧等方式偿还债务，偿债能力明显较弱，债务风险较高。
　　（三）融资渠道有限，受宏观调控影响大
　　财政部《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）及《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预〔2018〕34号）等文件进一步加强了对地方政府融资平台融资行为的监管。基于剥离政府融资职能的背景，平台公司传统的依赖政府信用与财政资金偿还模式已逐步成为过去式。一些区县级平台公司受资源等因素的影响，无法实现转型升级，融资环境艰难，渠道受限，甚至无法获得融资。融资平台公司的外部融资渠道主要来源于银行贷款，而国家对货币政策等宏观调控极大地影响了商业贷款成本与规模。新法规、文件对地方政府融资平台的担保问题、风险预警问题等作出了相关规定，这使得商业银行在考量平台公司贷款问题时变得更加谨慎，宏观经济政策的变动与执行情况很大程度上影响了商业银行对平台公司贷款问题的态度，这些不确定性使地方政府融资平台公司陷入了融资困难的窘境。
　　（四）资本运作不规范
　　长期以来，地方政府融资平台因有政府信用的支撑，其偿债能力和信用问题并未受到质疑，所以平台公司融资业务在过去很长一段时间里受到市场的欢迎，平台公司也借势展开大规模的融资。为了满足城镇化建设资金需求，地方政府、平台公司及银行等金融机构协作默契，地方平台公司之间也形成互助担保融资的网络链，因而平台公司互保、重复抵押、违规放贷等问题层出不穷。一般情况下，地方政府融资平台融入的资金并未列支财政预算，其支出未受约束，所以融入资金被占用挪用的情况并不少见。资本运作不规范的环境下，一旦发生重大风险事项，互助担保网络群内就会引发连锁的风险效应，当地的经济生态会受到严重的影响。
　　（五）资产整合问题
　　地方政府在成立平台公司、向平台公司注资过程中，许多资产并没有实际划转，存在不实现象，或即使已经划转，由于划转的资产涉及到许多政府利益部门，在划转的同时也带来了各项债权债务关系、人员关系，埋下了资产整合的风险。一些城建开发工程，地方平台公司虽然在账上反映为资产，但其实质有待商榷。很多工程项目并不是经过严格的审批、决策等程序设立，手续不完善，导致工程建成后很难形成有效的资产。有些公益项目，地方平台公司承建完成后，往往在后期转移给了政府相关职能部门管理，虽然拥有账面所有权，但平台公司无法产生实质性的净现金流。
　　（六）转型目标不清晰
　　新阶段，国家对地方政府融资平台的调控不断落到实处，规范地方政府融资平台运作的法规日益完善，厘清政企关系、剥离平台公司政府性融资职能成为现实。由于各省市地区经济发展水平不一，区域差异明显，地方政府融资平台的发展层次也不尽相同。在一些城市化水平较高的地区，地方平台公司的基础性职能已不能发挥作用，所以这些平台公司正在摸索逐步转型之路，很多公司转变成了城市服务的运营商；部分城市化水平中等的地区，尚存着很大的机遇与空间，这些地区的地方政府融资平台很多转变为承担城市基础建设或成为市场化投资的公司；但对于很多发展相对滞后的地区，地方平台公司如何找到除了基本政府融资职能以外的适合自身的转型发展方向，如何应对新阶段平台公司的发展痛点与难点，是亟待解决的问题。
　　四、地方政府融资平台转型升级的思考与建议
　　（一）厘清政企关系，完善治理结构
　　厘清政企关系，完善地方政府平台公司的治理机构，引入现代化企业管理制度，减少行政化因素的干扰，才能让平台公司更自主地發挥自身的优势与职能。厘清政企关系，不仅要求平台公司产权清晰，职责权限也要明确，在岗位任命方面，可引入市场化的选人用人制度，面向国内外市场招聘人才，这些过程均需要协调处理好平台公司与政府之间的关系。
　　（二）完善平台公司风险防控与预警机制
　　首先，在采取具体的风险防控措施之前，地方政府融资平台应对自身存量债务进行清查，包括显性与隐性的债务，摸清底数，便于统筹组织债务的化解。鉴于各地区融资平台债务水平分化情况，政府可以加大统筹力度，避免高负债率、薄财政收入地区出现爆发式违约，维护区域经济的稳定。其次，应进一步建立与完善地方政府债务信息披露体系，包括对平台公司债务情况的透明化管理，形成有效的信息披露平台，动态监测债务余额、债务变动等情况。最后，还应该完善地方政府平台公司风险预警与监管体系。为了防范爆发式风险，应对平台公司超出风险承受范围的债务情况进行警告，加大监管问责力度。
　　（三）积极推进平台公司转型发展
　　近年来，随着规范地方政府融资平台运作相关法律法规的出台，以及受结构性去杠杆等国家宏观因素的影响，平台公司承受了较大的融资压力。为了更好地发挥地方政府融资平台在经济建设中的新作用，平台公司应积极主动地推进自身的转型升级，可以依托原有的优势，从业务、与政府的关系、融资方式等方面切入转型，从深层次上缓解融资困难的窘境，让平台公司向着市场化运行过渡，发挥平台公司的新时代意义。
　　（四）规范平台公司资本运作
　　为了规范资本运作，避免违规事项的发生，平台公司应建立全面预算管理体系与投融资决策机制，加强内部控制，实现资本运作的规范化、效益化。同时，地方平台公司还应当不断拓宽融资渠道，实现融资方式的多元化、结构化，保障资金链的安全。此外，地方平台公司要结合自身情况，积极协助地方政府，在合法合规范围内适当承接公益性项目，重视债务监管，增强地方金融抗风险能力。实践过程中，一些地方政府与平台公司纷纷引入了战略合作伙伴，组建混合所有制形式的管理公司，在市场化条件下更有效地展开经营决策，推进了区域经济的发展。
　　（五）强化资产整合质量，奠定转型基础
　　资产整合是一个需要全过程跟踪、各个环节关注的重组事项，它不是简单地注入资产，而是要注入优质资产，剥离低效无效资产。所以，要确保资产整合质量，平台公司需要同地方政府充分沟通，获取支持，不断挖掘优质资产资源，获取活水源，实现可持续性的资金、资产循环。同时，平台公司也应当根据自身情况，拓展合适的业务版块，增强自身的盈利能力，为转型升级打下基础。例如，杭州城建发展公司旗下的独资子公司杭州通源广告发展公司，主要从事广告开发和经营业务，经地方政府许可，在自身主营业务能力范围内，提供了地区城建资产投资领域内的广告资源开发。
　　（六）找准目标定位，明确转型路径
　　不管是處于城市化水平较高地区的地方平台公司还是相对落后地区的地方平台公司，都应当总结过去，放眼未来，从政府职能中剥离出来，实现市场化转型。在过渡转型阶段，平台公司应当根据自身及地区情况，不断摸索并找准转型发展路径，在城市基础设施建设、城市资产运营等推进城市化发展的进程中继续扮演中坚力量。同时，地区也可以加大产业的引入力度，让地方政府融资平台同优质的开发商、运营商等合作，共同打造具有市场活力的新城市，实现融资平台职能的升级。例如，杭州城建发展集团于2004年着手事转企，成为杭州城建资产经营公司旗下的国有独资企业，目前主要负责杭州市城市建设资源的开发性工作，为杭州市地方建设发挥着重要的作用；杭州城投资产管理公司同浙江中网银新投资公司合作，共同设立了杭州城投网新资产管理公司，为城市的综合运营、金融等提供解决方案。这些平台公司的实践，可以为其他地方融资平台公司提供参考与借鉴。
　　本文在阐述地方政府融资平台的发展历程与基本现状后，对平台公司目前存在的问题进行剖析，并以此为基础，对平台公司转型升级问题进行思考并提出建议。相信平台公司在新时代背景下，可以基于自身积累的资源与经验，在朝着自主化、市场化转型的路上，协助地方政府更好地推进地方经济的建设与发展，发挥新一轮的作用。X
　　【主要参考文献】
　　〔1〕杨文豪。地方政府融资平台风险控制研究〔D〕。浙江大学，2017。
　　〔2〕周代数。新时代政府城投平台转型：困境、范式与建议〔J〕。现代管理科学，2019，（4）。
　　〔3〕李志斌。区县级地方政府融资平台风险：传导机制与控制措施〔J〕。商业会计，2017，（10）。