预算谁的工具

　　又到各地开两会的时候了，而两会有一项重要的议程，就是通过政府预算案。政府提交给人大的预算案往往粗糙、简略、深奥，代表和社会公众多年来对此意见纷纭。以至近来研究预算的专家愤激地建议说，再遇到看不懂的预算案，代表们就应直接投反对票。
　　在中国，对于预算是干什么的，政府和公众可能有截然不同的看法，政府要利用预算控制社会，而社会则期望使用预算这个工具来控制政府。这两种观念针锋相对，水火不容。其实，现代预算形成的历史，正是控制与反控制的历史。
　　现代预算制度起源于英国。在英语中，预算叫做Budget。1733年，英国出版一本名为《布袋打开了》的小册子，讽刺当时任首相兼财政大臣沃波尔向议会所提交的预算报告，小册子将沃波尔描绘为一个江湖郎中，向议会打开他的布袋，展示其灵丹妙药（各项财政政策），该小册子所用的Budget一词，从此被用来指称政府的预算。但也有资料说，1733年，一位财政大臣在下议院做财政演说时，按照当时报纸的漫画，带着一个黑色的小包，他打开小包，拿出了非常神秘的年度财政计划书。据说部长模仿漫画所做的表演，成为后来财政大臣做财政演说的一项宪政传统，布袋子Budget也就用来指称预算。不管哪种说法更接近事实，总之，1733年是英国预算历史上的一个值得记住的日子，从此时开始，表示袋子的Budget一词成为预算的代名词，一直延续到今天。
　　当然，英国预算制度的形成是一个较长的过程，1733年这个年份并不重要。这个过程长达数百年之久，是国王与议会就财政收入与支出权长期进行拉锯战，最后由议会控制了国王（政府）收支权的历史。因此，英国的预算制度，主要是控制国王（政府）收支权尤其是支出权的制度。
　　英国议会的萌芽，可以上溯到公元1199年。数年之后的1215年，英国贵族武力反抗国王，强迫当时的约翰签署《大宪章》，确立未经贵族同意，国王不得征收免役金等税收原则。此后，逐步成长的议会可谓得寸进尺，尤其在议会分为上下两院之后，代表纳税国民的下议院更是争取到对金钱法案的先议权，而且在审议此法案的过程中，拒绝国王介入。1689年光荣革命后，威廉二世发布的《权利法案》确认，议会必须每年召开，审查国王在当年对人民的税收和支出是否合理。1787年，下议院通过《统一基金法》，要求将整个国家的各种基金合并为联合王国的统一基金，作为国家财政基础，国家所有赋税收入均存入基金账户，政府支出由基金拨付。《统一基金法》有利于议会对财政的掌控和监督。1822年，英国财政大臣向下议院提出财政报告的依据，就是以一套完整的财务报表，说明岁入，岁出和盈亏，供议会审议次年年度收支。这是英国预算制度正式建立的开始，也是现代预算制度的滥觞。1868年，英国首相格拉斯顿提出政府支出以预算为依归的著名格言，将预算视为一项主要的控制工具。
　　将预算视为主要的控制工具，在英国和中国的理解显然是不一样的。英国经过六百多年时间的漫长过程形成的预算制度，是人民控制政府的主要工具，而在中国目前来讲，预算仍然是政府控制的工具而非控制政府的工具。
　　中国的历史中本无预算一词，预算制度也是舶来品。中国历史上的皇朝虽然也有财政收支计划，但与现代预算制度基本上没有共同处。甲午战争后，中国留学生，驻外外交官以及传教士等引进西方预算制度，并用日本人翻译Budget的预算一词指代这种新型财政制度。短短十来年时间，预算制度的概念风靡朝野，风雨飘摇中的满清政府也决计试办新式预算。当时试办的宣统三年预算，初具现代预算制度的一些特征。
　　那么，现代预算制度有什么重要特征呢？美国学者弗里德里克克莱文兰德在《美国预算观念的进化》中指出：1，它是关于未来政府支出的计划，而不是事后的报账；2，它是一个统一的计划，包括政府所有部门的开支；3，它是一个详细的计划，要列举所有项目的开支，并必须对它们进行分类；4，对计划中的每项开支都要详细说明其理由，以便对开支的轻重缓急加以区别；5，这个计划必须对政府的行为要有约束力，没有列支的项目不能开销，列支的钱不能挪作他用；6，这个计划必须得到权力机构的批准，并接受其监督；7，为了便于民众监督，预算内容和预算过程必须透明。
　　这7项特征，总括为一句话，就是控制政府的支出权力。如果按照这些特征来观察中国目前的政府预算，就能看出巨大的差距。目前中国的政府预算并不包括政府部门的所有开支，大量的预算外支出并不列入预算；它比较粗糙，不够详细；它并没有对于每项支出的理由予以详细说明；它对政府的约束力有限，政府往往挪用挤占预算经费，并突破预算规定支出；虽然各级政府预算在形式上由人大审议批准，但是这种审议并没有实质意义，人大只是举手通过走过场；预算的公开透明度较差，虽然近年已经启动预算公开，但公开的程度仍然相当有限，很多预算仍然是秘密预算。
　　这些特征证明中国财政预算仍然是政府控制社会政治经济的工具而不是人民控制政府的工具。政府控制着财政支出权，这种权力生杀予夺，无比强大。政府可以投入巨额财政投入以贯彻它的某项主张和意图，支持某个行业或某个组织甚至某个群体，但也可以通过拒绝或剥夺财政支出以打击某个行业，组织或群体。政府操持此项生死攸关的权力，既可以为自身牟利，也会构成公民权利的巨大威胁。对政府掌握的这种无比强悍的预算权和支出权，社会公众该怎么办？英国的经验以及现在全世界普遍的做法，就是民意机构（也就是议会）运用预算工具对政府予以强力约束。也就是说，议会必须夺得预算控制权，以对预算的控制，来控制政府的支出权力，进而实现控制政府，驯服权力的目的，使财政支出完全为社会公众谋福利而不是为权力拥有者谋福利。