档案监督指导工作的现状及思考

　　包秀敏王英璐庞明秀
　　【摘要】近年来，有些基层单位忽视和放松了档案管理工作，对档案的科学发展产生了极大障碍。究其根源，在很大程度上与档案监督指导工作不到位有很大关系。本文从档案监督指导的主要内容入手，提出在当前社会背景下，档案监督指导工作存在的普遍性问题，并从强化依法治档意识，完善档案监督指导规章制度与法规；建立全覆盖式档案监督指导工作网络；搭建档案数据管理平台，提升档案工作效率；培养档案专业人才，提升业务指导水平等方面提出解决问题的途径，旨在为档案监督指导实践工作提供参考，推进档案管理的科学化、规范化。
　　【关键词】档案管理；监督；指导；问题；改善途径
　　随着我国改革开放和社会主义现代化建设事业的飞速发展，档案工作在服务社会方面的重要作用也日益增强。基层单位档案工作是国家档案事业不可分割的组成部分，国家档案局《关于加强对基层单位档案工作监督、指导的意见》中强调各级档案行政管理部门要切实履行职责，积极采取有效措施，不断强化对基层单位档案工作的监督、指导。切实加强基层单位档案业务的监督指导工作，对于提高我国档案工作水平，保障档案事业健康持续发展，维护党和国家、人民群众的根本利益尤为重要。
　　一、档案监督指导的主体及主要内容
　　档案监督指导是档案行政管理的重要手段和必要环节，是基层档案科学、有效、系统管理的重要保障，对推动档案事业向规范化和现代化发展具有重要作用。
　　（一）档案监督指导的主体和对象。《中华人民共和国档案法》第六条、第七条规定：县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。乡、民族乡、镇人民政府应当指定人员负责保管本机关的档案，并对所属单位的档案工作实行监督和指导。由此可见，档案监督指导的主体是各级人民政府的档案行政管理部门。档案监督指导的对象既包括档案局自身，也包括所辖范围内的各个机关、企事业单位、社会团体，可以说每个档案管理部门的监督指导工作，渗透在人们社会生活的方方面面，而且相应的下属部门、工作人员都负有对档案的监督和指导责任。
　　（二）档案监督指导的主要内容。档案监督指导包含了档案的监督检查与业务指导两项重要的档案行政职能，两者相辅相成，相互促进。档案监督是《档案法》授予各级档案行政部门依照国家有关档案方面的法律法规，对所辖范围内的机关、企事业单位、社会团体档案法规的落实情况、档案规范管理等方面实施的检查督促；档案指导则是各级档案行政部门依照国家有关档案方面的法律法规、业务标准等对有关单位进行的档案理论、业务规范、干部培养等方面的指导。因此，档案行政部门开展的监督指导工作必须以党的路线、方针、政策和国家档案工作法律法规为依据，它是一种法定的档案管理活动，是档案部门的一种权力和职责。
　　二、当前我国档案监督指导工作存在的普遍性问题
　　近些年来，有些基层单位忽视和放松了档案管理工作，对档案的科学发展产生了极大障碍。基层档案工作出现问题，不仅仅是基层档案部门自身的问题，在很大程度上与档案监督指导工作不到位有很大关系。当前我国基层档案工作和档案监督指导工作中存在的普遍性问题，主要体现在以下几个方面：
　　（一）档案监督指导观念认识落后，普遍性重视不够。当前，由于档案工作普遍性不受重视，使得监督指导工作开展起来相对比较被动。档案工作不同于其他生产经营性岗位工作，不能够给人们带来直接的经济效益，加之档案又具有很强的伴生性、滞后性等特点，因此各行各业对档案工作的重视程度不够，档案监督指导工作开展起来相对被动。一方面，社会对档案执法监督检查工作缺乏正确的认识，认为档案工作不是吹糠见米的工作，不是四增一降的重要部门，工作好坏影响不到上级部门对本单位的考核，影响不到本单位和个人的切身利益，所以认为档案部门执法监督检查不是过过程序、就是可有可无。另一方面，档案行政管理部门由于受到缺乏依法监督措施和手段、观念陈旧、责任心不强等主观因素影响，出现了重指导、轻监督或者不监督的现象，再加上我国档案事业实行条块管理，档案行政部门与业务主管部门关系协调不畅、监督指导队伍的数量与水平有限，兼职档案员流动性强、业务水平低等客观因素影响，档案行政管理部门往往疲于业务指导，对一些单位监督不到位，或者是档案指导工作流于形式，而没有精力对所辖范围内各单位的档案工作进行有效的监督指导，致使一些单位还存在档案收集不全、管理不规范、保管存在安全隐患等问题，个别单位的档案工作甚至处于失控状态，档案工作发展极不平衡，严重影响了我国档案事业的科学发展。
　　（二）档案监督指导工作的法规、制度陈旧落后，缺乏约束力。《中华人民共和国档案法》的颁布实施，標志着我国进入依法治档阶段。随后，国家又相继出台了《机关档案工作条例》《科技档案工作条例》《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》等一系列档案法律、法规，各级政府结合所辖区域的档案工作实际，也陆续出台了相应的档案行政法规、地方档案法规、规章和规范性文件，我国已初步建成适应全国档案事业发展需要的档案法规体系，为依法开展档案工作奠定了坚实的基础。然而，近年来随着经济社会的飞速发展，档案的形式与内容也发生了新变化，出现了一些现行的档案法律法规在实施过程中已经不适应当前的工作形势，尤其在新载体新领域方面，档案法规、制度和规范亟待修改、补充和完善。另一方面，档案法律法规的约束力度不够，在依法治档的工作过程中，也表现出了部分档案法规内容滞后；档案法律条文不够具体，难以操作；法规条文普遍比较笼统，内容不具体；惩罚力度较轻，缺少约束力；定性不明，或是没有定量，导致档案行政部门对违反档案法律法规的行为和现象不能得到有效查处，执法相对困难，严重影响了档案法律的威严。因此，要实现依法治档，必须健全和完善档案法律体系，强化档案法律的约束力，为档案行政部门依法开展监督指导提供法律保障。endprint
　　（三）档案监督指导工作的机构设置人员配备不足，监督指导力度受限。合理的机构设置是顺利开展档案监督指导工作的重要基础。《档案法》规定县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。乡、民族乡、镇人民政府应当指定人员负责保管本机关的档案，并对所属单位的档案工作实行监督和指导。国家以法律的形式确定了档案监督指导的档案行政管理机构，但人员配置不足的现象普遍存在。档案监督指导工作量大、专业性强，档案人员工作岗位调动频繁，加之有的监督指导人员自身素质不高，对档案法律法规知识学习探讨不够，档案工作队伍的数量与质量无法保证，工作随意性大，无法对所辖区域全面履行档案监督指导职能。另一方面，档案监督指导对象涉及各行各业，档案监督指导人员对各领域所形成档案规律、内容了解不深入，出现了档案监督指导工作针对性不强的现象。
　　（四）档案监督指导部门监管机制不完善，责权不清。《档案法》规定国家档案行政管理部门主管全国档案事业地方各级档案行政机关主管本行政区域内的档案事业，对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。档案工作遵循统一领导、分级管理的基本原则，不同层级档案管理机构没有直接的隶属关系，只是业务上的指导与被指导的关系，而各系统的专业档案由业务主管部门负责。在这种条块纵横的档案工作运作模式下，从国家档案局到各级档案行政部门对所属档案行政机构所开展的监督指导工作状况都缺少科学有效的再监督环节，没有形成一级压一级、全覆盖的监督指导网络，致使一些档案行政部门不能完全履职，工作懈怠，监督指导工作存在死角。档案行政部门缺少主管意识，不能把所辖单位的档案工作有效地管起来，内部监督与外部监督流于形式，馆室之间、馆馆之间各自为政，责权不清、互相推诿的现象普遍存在。
　　三、改善档案监督指导工作的主要方法与途径
　　监督指导工作开展得如何，直接关系到档案事业的兴衰成败，因此，我们必须解放思想，与时俱进，运用现代的管理手段，推动档案事业更好更快地发展。
　　（一）强化依法治档意识，完善档案监督指导规章制度与法规。实现依法治档是一个宏观性的问题，涉及档案工作的一系列制度与法规，内容是否健全、科学，有可执行性，必须引起档案管理部门足够的重视。监督指导工作是国家法律赋予档案行政部门的法定职能，因此，我们必须全面地从法制建设和依法治国的高度来认识监督和指导工作，强化依法治档意识，认真履职。依法治档如同依法治国、依法行政一样，是社会发展的客观需要，是保证党和国家的方针政策的连续性、稳定性的前提和基础。档案监督指导人员要善于运用法律的武器依法行政，加大依法治档力度，严格执法检查程序，完善执法检查标准，规范执法文书，依法规范自身执法监督行为，对违反档案法规的行为和现象要有效查处并及时制止，维护档案法律的尊严。另一方面，要积极推进档案监督指导立法、制度等的改革和创新，出台与时代发展相适应的档案监督指导制度和法律规范，使档案行政部门真正做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。
　　（二）建立全覆盖式档案监督指导工作网络。虽然档案行政管理部门会有计划地运用执法检查、年度检查、专项检查等方式对所属单位开展档案监督指导工作，但各地区各单位的档案事业发展不平衡，水平有高有低，还存在档案工作没人管的情况，从效果来讲，档案行政部门的监管工作并不理想，档案工作还存在监管不到或者不监管的现象。为解决上述问题，笔者认为，我们应该从档案监管的宏观角度出发，各级档案行政部门应强化主管意识，依据《档案法》赋予的神圣职责，摒弃只强调业务指导关系而可以不作为的思想，真正承担起统筹管理档案事业的责任。从国家档案局层面到各级地方档案行政机构再到各基层单位，自上而下建立起统一的、全覆盖式的档案监督指导工作网络，确保监督指导网络延伸到各个基层单位。只有理顺档案工作监管体系，实行各级档案行政部门一级抓一级的监管，建立全覆盖式档案监督指导工作网络，清除工作死角，才能避免因档案行政部门监管工作不到位而出现各种问题，也便于国家档案局及各级档案行政部门从宏观角度掌握档案事业状况，保证档案事业科学发展。
　　（三）搭建档案数据管理平台，提升档案工作效率。档案工作涉及人们工作生活的各个方面，而且档案工作有很强的滞后性与隐蔽性，档案在基层单位运转时间越长，越无法保证档案工作的质量，容易造成档案工作人员的工作拖拉、不及时归档问题或因工作岗位变动让档案人员形成等、靠等心理，发生档案材料丢失或管理不规范等问题。因此，加强基层单位档案工作的监管，提高档案工作效率显得尤为重要。目前我们已经进入信息化时代，网络及办公自动化设备的普遍应用，大大提升了人们的工作效率，这也为档案事业的飞速发展提供了难得的机遇。我们档案工作人员要跟上时代的发展，善于运用现代化手段，来提升档案工作效率与水平。
　　针对上述问题，笔者建议：一是搭建规范化的档案数据管理平台，运用计算机及网络等现代化办公设备，提升档案管理的效率，实行档案工作的规范、科学、动态管理，增加档案工作监管的透明度与准确度。各级档案行政部门对所属单位实行包干制，明确每个监管部门、监管岗位、监管人员的监管任务，做到层层落实任务，人人明确责任。所属单位每年或每两年对归档情况的相关数据及目录等在平台上报，这样一方面督促了基层单位及时归档，另一方面也便于档案行政部门对所属单位的归档质量进行宏观把控，为后续的档案实体移交进馆、在平台上实现目录检索打下坚实基础。档案行政部门再通过档案执法检查或不定期抽查等方式，对移交的档案目录进行档案实体查看，从而形成较为严密的监管体系。二是档案行政部门缩短基层档案移交进馆时间。目前，档案行政部门根据档案的性质、内容等因素，档案移交进馆的年份不同，分别有十年或者二十年不等，时间偏长。随着档案信息化的发展，及社会上人们办事效率的提高，档案行政部门应该适时缩短档案移交进馆的时间，以此来强化档案的外部监管力度，解决档案滞后与隐蔽所带来的一系列问题。
　　（四）培养档案专业人才，提升业务指导水平。建立政治素质高、业务能力强的档案专业人才队伍，是顺利开展档案业务指导的前提和基础，是档案事业发展的关键所在。首先，档案行政部门要通过引进专门档案管理人才、岗位培训、业务交流、参观学习等多种途径提高档案监督指导人员的责任感与业务水平。其次，档案监督指导人员要宏观把控所属单位的档案工作状态，深入基层单位，及时将国家和地方政府有关档案事业的法律法规、方针政策以及档案工作各项业务标准等切实贯彻到各单位，针对基层单位档案工作实际，开展有针对性的业务指导，帮助他们攻克工作中的难关，将业务指导工作落在实处。通过档案业务指导，规范基层档案整理方法，规范档案室的业务操作程序，搞好档案室的基础业务建设，提高档案管理的科学性。档案业务指导人员有限，但任务量大、覆盖面广、专业性强，因此，档案业务指导部门要不断创新业务指导方式，运用各种手段来提高档案业务指导效率。在具体的业务指导过程中，工作人员要注意抓档案源头质量，深入到基层单位工作一线，规范业务人员的预立卷工作，要求业务部门做到随办随归。其次要发挥专业主管部門的领头羊作用，提高主管部门档案工作人员业务水平，并以主管部门的工作水平带动基层单位共同提高。同时还要注意调动社会团体等组织的积极作用，充实档案业务指导队伍，为顺利开展档案业务指导工作提供人力支撑。