地方政府债务信息披露的问题与对策

　　姜宏青韦森森
　　摘要：地方政府债务资金在加强当地基础设施建设、提高城镇化水平中发挥着巨大的作用，但是由于地方政府债务规模巨大、结构复杂，且相当一部分债务不在预算与财务会计范围内核算，信息不透明，隐藏着巨大的风险。本文针对我国地方政府债务管理的现实要求，认为应当建立地方政府债务报告制度，全面规范债务信息披露方式、披露内容、信息来源和监督机制，以地方政府债务报告方式全面披露债务信息，满足各方利益相关者的信息需要，提高财政资金的管理水平。
　　关键词：地方政府债务报告预算会计财务会计
　　中图分类号：F810文献标识码：A文章编号：10025812（2016）07001304
　　我国新出台的《预算法》明确规定地方政府可以通过举债的方式筹措资金，负债成为地方政府融资的重要途径，也成为政府会计中重要的会计要素。《政府综合财务报告》要求全面披露地方政府的债务信息，因此，研究如何全面核算和披露政府债务信息成为政府债务管理的基础性的和首要的问题。
　　一、文献综述
　　学术界对于政府债务的信息披露问题研究主要有两个视角：一是从财政视角研究地方政府债务如何纳入财政预算管理，以预算管理为目标的债务信息生成与披露问题。比如：朱大兴、郭志强（2011）从加强债务预算管理的角度出发，将政府债务划分为政府债务、部门债务、企业债务，分别列入直接债务、显性债务和隐性债务，加强预算管理和披露。马金华（2011）强调健全政府会计制度，建立政府债务统计与报告制度，和债务预算制度相适应。二是从会计视角研究地方政府债务的核算与披露问题。孙芳城、李松涛（2010）认为改革要从以下三个方面入手：（1）明确地方政府债务信息披露主体；（2）设计规范的政府财务报表格式；（3）地方政府债务披露配套措施。马海涛、马金华（2011）建议对地方政府信息进行披露的同时，还要披露有关于债务的预测、时效性和专业审计标准等内容。杨亚军等（2013）建议借鉴美国政府会计标准委员会（GASB）第34号公告《州和地方政府基本财务报表与管理层讨论和分析》，GASB第34号公告将基本财务报表中的政府整体层面财务报表定位于提供包括政府财务状况信息等的财务管理信息，而将必要补充信息中的比较预算报表定位于提供预算管理信息，这样就可把财务管理功能与预算管理功能较好地整合。同时，考虑到我国预算管理的重要性，将预算报表从必要补充信息中提出作为主要报表。对于隐性或有债务只需予以披露，不存在确认和计量的问题。赵全厚（2014）从风险管理与预警的角度出发，指出地方政府性债务信息披露是风险管理与预警的重要手段，为此要建立常规的、公开透明的地方政府性债务统计制度，推进政府综合财务报告制度，编制地方政府性资产负债表并通过合适渠道进行披露。
　　地方政府债务管理既是财务问题也是会计问题，基于财政预算与会计双视角进行研究是必要的，预算管理更侧重于财政收支的平衡信息的生成与披露，会计视角更侧重于责任与绩效的衡量与评价，信息的披露一定要求相应的制度的完善，因此，这些研究成果具有理论与现实的借鉴意义。然而现行的研究成果也存在一些局限：第一，地方政府债务口径的统一问题没有完全解决，在制度不完善的情况下，我国地方政府债务的信息涵盖与披露方式应该做出特别的设计；第二，研究结论更多重视事实描述和政策性定位，整体性披露方案设计缺乏操作的可行性；第三，政府会计包括预算会计和财务会计两大内容，在提出观点时没有紧密结合会计改革的背景，结合我国地方政府债务的现实，对预算会计和财务会计的债务信息予以整合披露。第四，我国地方政府债务的信息包括存量债务和未来债务信息，对不同的利益相关者而言，债务信息披露既有决策意义，又有责任评价的意义，在制度转型的时期对信息披露方案的设计应该兼顾更多。因此，本文考虑我国地方政府债务管理的现实，结合政府会计改革与信息披露的要求，基于完善地方政府债务管理的前瞻性改革进程，提出债务信息披露的方式与对策。
　　二、我国地方政府债务信息披露现状
　　（一）政府各主管部门的规范制度不断出台
　　新《预算法》出台后，各部门陆续出台有关债务管理的相关规定以规范地方政府债务的核算与披露，包括：《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），要求完善地方政府性债务统计报告，建立权责发生制的政府综合财务报告制度。国家发展与改革委员会的政府债务报表、财政部现行会计体系中的政府债务报表和地方政府政府债务管理信息系统各有一套统计地方政府性债务的报表。发改委的政府债务报表以直接债务余额和担保债务余额作为统计标准；财政部预算司的政府债务统计报表以举债主体即部门如公共安全部门、教育部门等17个部门作为分类标准，并按政府来源划分和债务资金支出划分种类各有一个报表；财政部现行会计体系中的政府债务报表按照财政总预算会计的政府负债表、行政单位会计中的政府负债表和事业单位会计中的政府负债表进行分类，下设子栏目核算披露政府性债务情况，债务管理信息系统中可以在一定时期末生成债务余额明细表、债务逾期明细表、一年内应偿还债务情况表、融资平台资产负债表等18张报表，但是仅作为政府掌握债务情况之用，不对外披露。从2009年发布该系统以来，系统虽然经过多次升级，功能多次完善，仍然不能完整有效提供各地方政府的债务信息，审计署审计的债务与该系统提供的数据仍然有差距，可见该系统并没有得到良好应用。
　　（二）地方政府对债务信息披露的实践调查
　　从对地方政府债务信息披露的调研来说，有两个渠道：一是通过登录地方政府官方网站查询债务信息披露情况。在笔者采用网络收集资料法调查的23个城市中，披露了地方政府债务信息的城市有9个。从披露方式来看，9个披露地方政府债务信息的城市中，通过审计署《审计报告》披露的城市有4个，占比44。4，只有通过地方政府发行债券时公布的《债券信用评级报告》披露的有3个，占比33。3，上海通过专门的《政府债券信息披露文件》，昆明通过《昆明市深化政府性债务管理体制改革实施方案》披露了地方政府债务。二是对某市地方政府债务信息披露情况进行调研。地方政府只在地方财政局每年向人民代表大会报告预算决算报告中包括了一部分债务内容：承担直接偿还责任债务总额、承担担保责任的债务总额，而未披露有关于地方政府债务的其他信息，内容简单到只有三四行字。地方政府根据各主管部门的政策，要求该地融资平台每年都要向当地财政局、审计局等部门报送平台债务报表，但是这些报表没有向社会公开，而且债务报表是基于统计得到的数据，而非会计核算的数据。
　　（三）地方政府债务披露存在的问题
　　1。债务信息披露方式不统一。横向来看，不同地方政府的披露水平差异较大，发改委、财政部预算司等中央职能部门报表格式各不相同，口径不统一，甚至相同类别的债务数额统计项目都不一致；纵向来看，地方政府不同时期披露债务数据具有较大随意性，没有统一方式。
　　2。债务信息披露内容不全面，无法满足多元化信息需求。一方面，从各地方政府披露的信息来看，存在不完整、零散以及随意性的特点；另一方面，大量政府债务游离于预算之外，影响了预算完整性和债务资金使用效益。截至2014年末地方政府存量债务中，仅政府债券和外债转贷等少量债务纳入预算管理，占债务余额的10左右，存在大量隐性负债，如融资平台债务、养老金缺口，乡级以及村级的负债没有包含在审计署的审计报告中，无法满足信息需求者对于信息的不同需求。
　　3。地方政府债务信息质量堪忧。一方面，各地方政府自行披露的信息缺乏规范性和连贯性，也不具有可比性；另一方面，各主管部门的政策并没有在各地方政府的债务信息披露管理实践中落地，现行四本预算中并没有包括债务预算，债务预算机制不健全，债务纳入财务会计进行核算确认更没有实行，表内披露的政府债务均是统计数据，不符合会计确认条件，填列随意性较大，甚至出现碰数现象。
　　4。债务信息披露监督机制不健全。首先是法律制度监督缺位。主管部门虽然颁布多条规定要求地方政府对债务信息进行披露，但是仅仅是原则性的，没有指出具体的披露方式与披露内容。其次是会计监督缺位，现阶段预算会计与财务会计对于债务的监督机制尚未确立，导致有关于债务的结果性和过程性信息均不能良好产生与披露。最后是社会监督缺位，到目前为止还没有地方或者个人因为违规举债而被问责。人大对于地方政府债务的监督作用有限，信用评级机构缺乏，且缺乏中立性，风险预警系统等问题依然没有解决。
　　三、地方政府债务信息披露途径
　　归纳我国地方政府债务的发展历程，从不合法到合法的转变过程中，地方政府债务具有规模大、增长迅速、结构复杂、管理不规范、蕴藏着多种风险等特点，这些特点经过长期的积累，有些已经形成了其固有的存在方式。展望债务管理的未来，应该是规范、科学和透明。那么，首先要解决的是将地方政府债务的信息予以完整、系统和科学地核算与披露，从源头上切断风险传递的链条。债务信息的披露既是政府解脱受托责任、接受各方利益相关者的监督的重要举措，更是强化政府内部管理制度，提高管理绩效的重要内容。地方政府债务在资金管理方面具有独立性，其资金的取得、使用和效果评价具有逻辑关联性，因此，与其将债务资金分散在各类报告中，倒不如建立一个完整的债务资金信息披露制度，既全面披露地方政府的债务资金信息，满足各方利益相关者的信息需要，又以此为突破口促使地方政府检视资金管理的制度缺陷，改善并提高财政资金的管理水平。因此，综合政府债务信息披露现状的问题以及未来对地方政府债务资金管理的要求，地方政府应该建立政府债务报告制度，以一级地方政府为披露主体，生成地方政府债务报告，以专门报告的形式披露一级地方政府债务信息，接受社会监督。地方政府债务报告制度主要解决的几个问题：披露方式、披露内容、信息来源和监督机制，如图1。
　　（一）披露方式：地方政府债务报告
　　当前地方债务披露存在格式不统一、内容不全面、信息质量难以保证、缺乏监督等问题，因而无法为地方政府债务管理活动以及风险防范提供依据。地方政府债务报告的建立，可以准确反映地方政府债务资金的举借、使用和偿还的过程，为地方政府债务管理制度的确立、准确评价绩效和防范风险提供信息，契合我国《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》的具体要求。
　　本文认为，地方政府债务报告应定位为：
　　1。地方政府债务报告是债务信息的载体。地方政府债务报告的最基本的功能是全面、完整、系统地披露地方政府债务性信息，是一个年度报告。地方政府债务报告中披露的内容，不仅包括基于收付实现制的预算会计所反映的结果性信息，而且包括基于权责发生制的财务会计所反映的过程性信息；不仅包括由政府负有直接偿还责任的直接债务的信息，而且包括或有债务的信息；不仅包括会计核算出来的财务信息，还包括评价绩效所需要的非财务信息；不仅包括债务现状的描述性信息，而且包括针对债务现状结合本地经济发展趋势与合理预测的风险评价信息，是一个完整的债务信息报告。
　　2。地方政府债务报告是地方政府债务管理报告。随着公共财政体制改革的不断推进和政府会计制度的不断完善，如何评价政府使用资金的效率，加强对政府可用资金的控制，从而把权力关进制度的笼子，提高决策的科学性，推进国家治理体系的现代化成为一项重要课题。地方政府债务资金涉猎面广泛，资金链条长，资金周转期长，对债务管理效率也是考验地方政府资金管理能力的一个部分。地方政府债务报告可以反映地方政府债务资金的用途、结构以及决策使用效率，也可以通过资源配置反映一级地方政府的执政理念，反映一级地方政府相关管理制度的完善，因此，具有管理报告的功能。
　　3。地方政府债务报告是政府综合财务报告的子报告。《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，提出建立全面反映政府资产负债、收入费用、运行成本、现金流量等财务信息的权责发生制政府综合财务报告制度。地方政府性债务作为地方政府会计的一个要素，是政府综合财务报告要披露的一项重要内容。地方政府债务报告作为政府综合财务报告的子报告，是对政府综合财务报告中债务的详细说明。地方政府债务由于具有债务举借的政府性和债务使用的市场性的双重特点，地方政府政府信用评级十分重要，因此在对政府综合报告中资产负债情况进行对比的同时，地方政府债务报告中负债的结构等具体信息成为评价政府信用的重要部分。
　　4。地方政府债务报告是财政风险评估的信息来源报告。地方政府债务的存在有其客观性和必要性，政府债务管理的目标是防范债务风险而不是消灭负债，我国地方政府债务存在的风险既有规模庞大、增长迅速的原因，也有其隐蔽性的原因。风险防控的首要问题是对风险能够有效衡量，地方政府债务报告由于提供全面、完整的债务信息，从而为评价及防范债务导致的风险提供信息支撑。
　　（二）地方政府债务报告披露的内容
　　当前政府披露的债务信息主要以统计数据和预算会计生成的信息为主，强调内部预算控制和结果控制，而较少关注过程性信息和效果信息，因而存在于债务举借、使用、偿还过程中的债务合规性信息、成本费用信息、绩效信息等得不到良好反映，也无法提供关于债务规模、结构和风险的信息，不能满足多元信息需求，因而存在局限性。地方政府债务报告从信息需求多元化角度出发，弥补当前信息披露不足，提供有关地方政府债务多元信息，对债务管理以及风险评价提供信息支撑。地方政府债务信息披露的内容包括：
　　1。地方政府举债背景与概况。这一部分是对地方政府债务主要信息总括性的说明，提供与地方政府举借债务有关的基础性信息，包括本地区发展规划、债务规模限额，债务资金的计划投向，债务资金决策机制等。
　　2。债务预算会计报表。地方政府应当依据当地还本付息的能力与发展规划，专门建立债务预算，与现行的四本预算一起组成复式预算，接受人大的审议和监督。在《总预算会计制度》下，将地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理，特别是负有担保责任以及救助责任的债务，科学设置债务收入与支出科目，确定上下级财政之间债务预算结算关系，统筹债务预算管理，为全口径债务纳入预算奠定宏观和微观基础。债务预算的编制内容主要涉及债务总额与结构情况、预算时期内举借与偿还情况、债务收支预算、偿还资金来源预算等。同时需要规范地方政府债务预算编制流程，反映债务预算资金的收支，加强债务预算体系的完整性和科学性。
　　3。债务财务会计报表及附注。与预算会计不同，以权责生制为基础的财务会计记录的是债务的的过程性信息，全面反映地方政府负债。根据《政府会计准则》的规范，应当建立政府债务会计核算体系，以权责发生制核算政府债务全过程，最终生成债务财务会计报表从不同维度反映地方政府债务的信息。
　　4。债务分析报告。债务分析报告主要是对债务预算会计报表、债务财务会计报表以及表外信息建立指标体系进行分析，是对结果性和过程性的描述性信息的解读，包括：（1）分析债务规模的变化趋势；（2）分析债务的结构变化；（3）分析地方政府的债务管理水平；（4）分析债务举借、使用、偿还过程中存在的问题及提出对策建议等。通过债务分析报告，打破债务结果性信息和过程性信息相互割裂的局面，信息使用者能够更加全面、直观地了解当地政府债务的现状，加深对债务预算会计报表和债务财务会计报表及附注的理解，挖掘潜在的信息，从而合理决策。
　　5。债务风险与绩效评价。债务衡量的目的是有效控制风险，提高债务资金管理绩效。因此，地方政府债务报告中，应该根据国际惯例或统一的风险控制指标计算和评价一级政府的债务风险，这是债务信息披露中不可或缺的部分。同时，应该对债务资金以地方政府的举借、使用、偿还作为切入点，从经济性、效率性、效果性与公平性角度评价管理绩效。
　　（三）地方政府债务报告的信息来源
　　信息来源解决的是地方政府债务报告制度中生成最终地方政府报告所需的信息从哪儿来以及信息的流动情况，其逻辑图如图2所示。
　　地方政府根据当地财力与发展规划、债务规模与结构、应偿还本金及利息等信息，在年初编制债务预算，提交人大审核通过以后，成为全年地方政府举债的指导规范性文件，统筹一年内债务的举借、使用与偿还。年中在具体业务发生时，财务会计根据取得的凭证，进行会计确认、计量与核算，年末生成财务会计报告，与债务预算会计的年终决算相对照，形成结合预算会计和财务会计的会计信息，同时与地方政府债务中非会计信息相互补充，加以分析，形成债务分析报告，对上述会计信息以及非会计信息进行总结性说明，从而为债务风险和绩效评价提供信息基础，年末的债务风险和绩效评价结果又作为下一年度的地方政府债务的基本信息，指导地方政府债务的举借以及管理工作。
　　（四）地方政府债务报告的监督体系
　　监督是保证地方政府债务报告制度能够发挥作用，提高债务资金的利用效率与管理水平，保证债务信息质量的必要手段。构建法律监督、会计监督和社会监督三位一体的监督体系，贯穿债务举借的源头、使用的过程和偿还的结果整个链条。（1）法律监督。出台《地方政府债务管理法》，成立专门管理部门，避免多头管理、风险分散、财政兜底的现状，建立偿债准备金制度，恪守地方政府债务的黄金规则，举借债务用于公益性或基础性的支出。（2）会计监督。通过预算会计的预算与决算的对照、财务会计监督、内部控制等制度的完善，加强对于地方政府债务资金的监督。（3）社会监督。引进社会审计、项目评估、信用评级等社会监督机制，建立畅通信息反馈通道，完善监督体系。
　　四、结论
　　我国的地方政府债务信息目前尚未规范透明，相关的债务信息以不同的渠道在搜集和披露，存在披露方式不统一、内容不完整、不连贯等特点，因而导致使用债务信息进行决策方面的困境，考虑到我国正处在地方政府债务管理制度的逐步转型时期，应当建立地方政府债务报告制度，以地方政府债务报告的方式全面披露一级地方政府的债务信息，地方政府债务报告既是债务信息的载体，又是地方政府债务管理报告，同时又是各类信息使用者评价债务风险和债务资金管理绩效的信息来源，以此为切入点不断完善地方政府财政资金管理制度。
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